我们已经讲到，代议制民主容易产生的危险有两种：代议团体以及控制该团体的民意在智力上偏低的危险；由同一阶级的人构成的多数实行阶级立法的危险。我们现在必须进一步考虑的是，在实际上不妨害民主政体所特有的好处的情况下，如何组织民主制，俾能在人类设计可能达到的最大程度上除去这两大害处，或至少加以减轻。

    试图达到这一目的的通常方法就是通过或多或少有限制的选举权来限制代表制的民主性质。必须充分注意到一种事先的考虑，以便适当地限定必须作这种限制的情况。在由单个阶级构成人数上的多数的国家里，完全平等的民主制不能消除某些害处；但是，由于现有的各民主政体不是平等的，而惯常是不平等的，有利于占优势的阶级，因而这些害处就更严重了。两个极不相同的观念在民主制的名义下常常混淆在一起。纯粹的民主制观念，照它的定义来说，是有平等的代表权的全体人民治理的全民政府。通常所认为的，也是迄今所实行的民主制，则是独占代表权的人民的简单多数所治理的全民的政府。前者和一切公民的平等同一意义；后者——奇怪地和前者混淆在一起——则是特权的政府，有利于人数上的多数，实际上只有这个多数在国家有发言权。这是目前采取的选举方法的不可避免的结果，完全剥夺了少数的选举权。

    在这里两种观念极为混淆，但是由于很容易加以澄清，所以人们认为稍加指明就足以给具有一般智力水平的人把问题摆清楚。情况会是这样，如果没有习惯势力的话。由于习惯势力，最简单的观念，如果不熟悉，就会和复杂得多的观念一样难于理解。少数必须服从多数，较少数的人服从较多数的人，这是大家都熟悉的观念；从而人们就以为不必要再多动脑筋，他们也就想不到在允许少数同多数一样强有力，和根本抹煞少数之间有什么中间的办法。在实际上进行审议问题的代表团体里，少数当然应该被多数压倒；在一个平等的民主政体（因为选民的意见，如果加以坚持，当然决定着代表团体的意见），人民的多数通过他们的代表将得到较多票数和战胜少数及其代表。但能否由此得出结论说少数根本不应该有代表呢？因为多数应当胜过少数，多数是否就应该有全部票数，少数则一票也没有呢？少数的意见甚至不必要听取吗？只有习惯和旧的联系能使一个有理性的人同意这种不必要的不公正。在一个真正的民主制国家里，每个部分或任何部分的人都会有其代表，当然不是不按比例的，而是按比例的。选举人的多数总会有多数的代表；但选举人的少数也总会有少数的代表。就人对人来说，少数和多数一样将得到充分的代表权。要不是这样，就不是平等的政府，而是不平等和特权的政府，即人民的一部分统治其余部分，就会有一部分人被剥夺他们在代表制中公平而平等的一份影响。这违反一切公正的政府，但首先是违**制原则，民主制是声言以平等作为它的根柢和基础的。

    这种不公正和对原则的违反，并不因为受害的是少数罪恶就小一些，因为在社会上每个人如不和其他人同等重要就不存在平等的选举权。然而受害的并不仅仅是少数。这样构成的民主制甚至达不到它的表面目的，即在一切情况下将统治权力交给多数人这一目的。它所做的是完全不同的事情：它将这种权力交给这种多数中的多数，而这种多数可能并往往不过是全体中的少数。一切原则都是通过极端的例子才得到最有效的检验。因此假定在一个由平等和普遍的选举权统治的国家，每一选区都存在竞选，而每一选举当选的都是小小的多数。这样召集起来的议会所代表的不过是勉勉强强过半数的人民。这个议会又依靠它本身的勉勉强强的过半数进行立法和采取重要措施。有什么保证说这些措施符合于多数人民的愿望呢？差不多一半的选民就在选举当中被击败了，对议会的决定根本不会有什么影响；这些选民的全体可能反对，他们的多数大致会反对这些措施，因为他们曾投票反对通过这些措施的人。在其余的选民里面，根据假定，有近一半人选择了投票反对该项措施的代表。因此，完全可能，占优势的意见仅仅为国民的少数所同意，尽管它是国家制度提升为统治阶级的那部分国民的多数。如果民主制意味着多数的确定优势，则除了让每个人在意见的总结中平等地表述自己的意见外，别无其他办法可以保证这种优势。被忽视掉的任何少数，不管是故意忽视掉的还是由于机构的作用而被忽视掉的，不是把力量给与多数，而是给与整个平衡的某个其他部分中的少数。

    对上述推论可能作出的唯一回答是，由于不同的意见在不同的地区占优势，在某些地方居于少数的意见在另一些地方居多数，从整个说来在选民中存在的每一种意见都在代表制中得到公正的一份发言权。在选民的目前情况来说这是大致正确的；不然的话，议会和国家的舆情之间的不协调就会很快变得明显起来。但是如果把目前的选民大大扩大，它就不再是正确的了；如果把选民扩大到全部人口，它就更不正确了；因为在那种情况下每一地区的多数将由体力劳动者构成；当有尚待决定的任何问题时，这些阶级若和社会其余的人不一致，则任何其他阶级在任何地方都不能获选。甚至现在，在每届议会都有人数很多的一部分选民虽然愿意并迫切希望选出他们的代表，但在议会中并没有他们所选的议员，这不是一件大大不平的事吗？马里立本的每个选民不得不由教区的两名被提名人来代表，芬斯伯里或兰贝斯的每个选民不得不由旅店或酒馆老板提名的人来代表（一般是这样认为的），是公正的吗？这个国家大部分有高度教养和热心公益的人们所属的选区，那些大市镇选区，现在大部分不是没有代表就是得不到适当代表。在党派政治中凡不站在地方多数一边的选民就没有代表。在那些站在同一边的人们当中一大部分是得不到适当代表的；他们不得不接受在他们的政党中有最多支持者的那个人，尽管那个人的意见可能在所有其他方面和他们的意见不一致。在某些方面，事态甚至比根本不让少数投票更坏；因为那样一来在多数中至少可能有人会代表他们自己的最好的意见。而现在，为了必须保持政党的团结，防止反对党的人当选，所有的人或者选举带着本党标志的第一个站出来竞选的人，或者选举他们的地方领袖所提出的人。这些地方领袖，如果我们说句恭维的话（他们很少值得这种恭维），假定他们的选择不是出于偏私，但为了确有把握纠合全部力量，也不得不提出一个该党中谁也不会强烈反对的候选人——也就是一个没有任何显著特点，除了该党的陈词滥调以外没有任何为人所知的见解的人。这种情况在美国有其突出的例子。在美国总统选举中，最大的政党从不敢提出它的最强有力的人，因为这种人，从他们长期为公众所注意这一单纯事实，就使他自己遭到政党的说不定哪个部分的反对，因此在纠合选票方面，比起直到被提出为候选人以前公众根本未听说过的人来，就不是那么可靠的一张牌。这样，甚至最大政党选出的人所代表的或许仅仅是该政党在数量上胜过其他政党的微小差数的真正愿望。任何一个部分，如果它的支持对竞选的成功是不可少的，就对候选人有否决权。

    任何部分，如果比其余部分坚持得更坚决，就能迫使所有其他部分采纳它所提名的人；而不幸的是这种超级的决心更可能在不是为公共利益而是为他们自己的利益坚持主张的人们中看到。因此多数所作出的选择很可能是由那部分最拘谨、最心胸狭窄和最有偏见的人们，或者由最顽固地死抱住专属的阶级利益的人们决定的。在这种情况下，少数的选举权，虽则对于所以投票的目的说来是无用的，只起到强迫多数接受他们中最恶劣的那部分人所提出的候选人的作用。

    许多人虽然承认这些弊病，可是认为它们是为自由政府付出的必要代价，这是并不奇怪的。这是直到最近时期为止所有自由的朋友们的意见。但是把它们作为难以改正的弊病而轻轻放过的习惯已经变得如此根深蒂固，以致许多人似乎已经丧失了把它们当作如果能改正就愿意改正的事情加以考虑的能力。对医治的失望往往离否认有病只相差一步；而且接着而来的是不愿意有人建议补救办法，好象建议的人是在引起一种毛病，而不是建议改正一种毛病似的。人民受惯了这些弊病，以致感到好象抱怨这些弊病是不合理的，如果不说是错误的话。但是，不管这些毛病能否避免，在他心上毛病无足轻重的人一定是自由的半心半意的情人；他不会因为发现毛病可以避免而高兴。话又说回来，最确定不过的是，事实上抹煞少数不是自由的必然的或自然的结果；它同民主制毫不相干，同民主制的第一原理——按人数比例的代表制是正相反对的。少数应有适当的代表，这是民主制的一个不可缺少的部分。没有它就不可能是真正的民主制，只不过是民主制的虚伪装潢罢了。

    多少理解到和感觉到以上考虑的意义的人提出了各种的权宜办法以便这种弊病或多或少可以得到减轻。约翰·拉塞尔勋爵在他的一项改革法案中提出了一个条款规定某些选区应选举三名议员，在这些选区每个选民只允许投两个人的票。迪斯雷利先生在最近的辩论中为此谴责拉塞尔时使我们想起了这件事。显然迪斯雷利先生的意见是，一个保守党政治家应当只注重手段，并轻蔑地否认对任何哪怕只有一次显露出想到目的的人有任何同情。其他的人则建议每个选民只允许投一个人的票。按照这些方案中任何一个方案，等于或超过地方选民三分之一的少数将能够——如果它并不企图达到更多结果的话——选出三个议员中的一个。如果，象詹姆斯·马歇尔（J．G．Marshall）先生所写的一本有才华的小册子中建议的那样，选民保留他的三票，但可以自由地将三票投给同一个候选人，就可能更好地达到同样的结果。这些方案，尽管比根本没有要好得多，但还只是权宜办法，并且远远不能完全达到目的。因为所有各地方不足三分之一选民的少数，和从若干个选区组成的少数，不管人数怎样多，就仍然没有代表。然而极为可叹的是，这些方案中没有一个被付诸实施，因为它们全都会承认正确的原则并为其更完全的适用铺平道路。但是，除非达到选区平均人数的任何一批选民，不问他们住在这国家什么地方，有权彼此联合起来选出代表，否则真正的代表权的平等是达不到的。这样完善的代表制，直到托马斯·黑尔（ThomasHare）先生起草了一个实行该制度的方案，证明它是可能做到的以前，好象是不可能做到的。黑尔先生是一个具有大才的人，既善于提出大的一般见解，又擅长作具体细节上的设计。他的这项方案包含在一个议会决议草案中。这项方案在有关我们考虑的特殊目的方面以接近理想完善的方式贯彻政府的大原则上具有无可比拟的优点，同时它还附带地达到其他一些并非不重要的目的。

    按照这个方案，代表单位，即有资格选出一名议员的选民定额，系用通常平均的方法确定，选民人数除以下院席位数。得到该定额的每个候选人都会当选，不管这定额是从多少个地方选区聚集起来的。象目前一样，在地方进行投票，但是任何选民可自由投全国任何地方的候选人的票。因此，那些不愿意选举地方候选人的选民可以用他们的选票帮助选出在全国各地竞选的人中他们所最喜欢的人。这样一来，就会使那些实际上被剥夺选举权的少数人得以实现其选举权利。

    但重要的是，不仅那些拒绝选举地方候选人的人，而且还有那些选举了其中一人但失败了的人，都能在其他地方找到他们不能在他们自己的地区得到的代表。因此该方案还作了这样的规定：选举人可以提交一份选举纸，其中除了他首先选择的人名以外还包括其他人名。他的选票只为一个候选人计算；但如果他的第一个选择对象由于未得到选民定额而未能当选，他的第二个选择对象也许可能因此当选。他可以将名单按照选择的顺序扩充到较大数目，以便列在名单靠前的人名如未能凑足定额或者不用他的选票也能凑足定额，选票仍然可帮助另外的人当选。为了得到完成下院选举所需要的足数的议员，以及为了防止极有名望的候选人占去几乎所有选票，有必要规定，候选人不管得到多少选票，计算他的当选票数时不应超过定额。其余投给他的选票将为选民各自名单上需要选票并能依靠这选票的帮助完成定额的下一个候选人计算。为决定一个候选人的选票哪些应被用于他的当选，哪些可以让别人用，提出了若干方法，在这里我们将不予详论。

    他当然将保留所有那些若不为选他就不投票的人的选票；至于其余的选票，在没有更好办法时，抽签将是一种无可非议的权宜办法。选举纸将被送到一个中央办公室，在那里计算选票，确定每一候选人所得的第一、第二、第三及其他选票的数目，将定额分给每一个能凑足定额的人，直到下院的人数完全满了为止。第一选票优先于第二选票，第二选票优先于第三选票，如此等等。选举纸和一切计算的原材料均存于公共保管所，供一切有关的人查阅，如有人得到定额却未正式当选，他就有权容易地得以查实。

    这个方案的主要规定就是这些。为了对它很简单的结构作更详细的了解，我必须提到黑尔先生所著《论代表的选举》（发表于1859年的一个小本子），并提到亨利·福西特先生（现为剑桥大学政治经济学教授）所写的一本1860年出版名为《对黑尔先生改革法案的简化和说明》的小册子。后者是对这方案的极简要的说明，简化为最简单的原理，略去了一些黑尔先生原有的规定，这些规定虽然本质上是有益的，但被认为增加的实际用处不如丧失的简明性多。对这些著作研究得越多，我敢预言，我们对这方案的完全实际可行，以及它的卓越优点，就会有越强烈的印象。这些优点是如此卓越和如此之多，我相信它们使黑尔先生的方案成为政府理论和实践方面迄今作出的最伟大的改进之一。

    首先，它保证给选举团体的每个部分以按人数比例的代表，即不仅仅保证两大政党，或许再加上个别地区的几个大的地方性的少数，而且还保证全国范围内为数众多的每一个少数都有权在平等公正的原则上选出代表。其次，每个有选举权的人不会象现在这样名义上是代表他的，而并非是他所挑选的人。下院的每个议员都会是意见一致的选民的代表。随着定额的规定，他将代表着一千个或两千个或五千个或一万个选民，其中每一个人不仅是投了他的票，而且是从全国选择了他，而不是仅仅从作为当地市场提供给他的作为唯一选择的两三个或许是烂桔子的品种里选出来的。在这样一种关系上选民和代表之间的联系就会具有一种力量和价值，关于这一点我们现在还没有经验。每一个选民本人都和他的代表一致，而代表也和他的选民一致。每个投他的票的选民之所以投他的票，或者因为在一定数量的选民所了解的所有议会候选人中他是最能表达该投票者个人意见的那个人，或者因为他是该投票者对其能力和品质极为尊重并最愿意委托作为代表的那些人当中的一个。议员代表的将是人们，而不是仅仅市镇的灰泥和砖块——代表的是选举人自己，而不是仅仅少数几个教区委员或教区显贵。尽管这样，在地区代表制中的一切值得保存的都将被保存下来。虽然全国议会应当尽可能少和纯地方**务发生关系，但是它和地方事务发生关系的时候，就应当有议员被特别委派去照顾每个重要地区的利益；而这种利益还是会有的。在它本身范围内能凑足定额的每一个地区，多数方面一般地情愿要他们自己的人来代表；即由一个了解当地情况并居住在该地区的人来代表，如果在候选人中能找到这样一个人他在其他方面又很适于作他们的代表的话。问题主要在少数方面，他们不能选举当地的议员，将指望别的地方有个除他们自己的选票外大概还会得到其他选票的候选人。

    在可能组织全国选举的所有方法中，这个方法为代表的值得想望的智力条件提供了最好的保证。目前，由于人人都可进入议会，仅仅具有才能和品德的人要进入下院就变得越来越困难了。能够当选的人只是那些在地方上有影响，或者靠大量花钱发迹的人，或者是经三四个商人或业务代理人邀请由两大政党之一从他们在伦敦的俱乐部派下去的人，对他们的选票该政党在任何情况下都是有把握的。按照黑尔先生的体系，不喜欢地方候选人或未能使他们选择的地方候选人当选的人们，将有权从候选人名单上具有全国声誉的人中选择具有他们所赞同的一般政治原则的人填入选举纸。因此几乎每一个多少具有好名声的人，尽管缺乏地方影响，也并未宣誓效忠于任何政党，都会有很好的机会凑足当选所需的定额；而且有了这种支持，可以期望这样的人以迄今未梦想过的数目涌现出来。许许多多具有独立思想的有才能的人，他们根本没有可能由任何现有选区的多数选出，通过他们的著作或在某个公益领域所作的努力使自己为王国几乎每个地区的一些人所了解和赞同，如果每个地区投他们的每一张票都能算到他们的选举上的话，他们也许能完成定额票数。没有任何其他可能设想的方法使议会确可包括国家的精华的了。

    这项选举制度将会提高下院的智力水平并不仅仅限于通过少数的投票。多数也将不得不寻求具有更大才干的人。当构成多数的人们不再处于霍布森的选择这种地位，即不再处于要么投地方领袖提出的人的票要么根本不投票的地位的时候，当被领袖们提名的人所不得不面对的不仅仅是少数方面的候选人的竞争，而且是全国所有有声望而愿意服务的人的竞争的时候，要把首先出现的那种嘴里喊着政党的口号、口袋里放着三四千金镑的人硬塞给选民就不再可能了。多数方面将坚持要有一个值得选上的候选人，否则他们将把选票送往别处，这样一来少数就将取胜。多数被极小部分人奴役的状态将告结束，最好和最有能力的地方知名人士将经过选择后提出来，如果可能的话，就选择在当地以外也稍有名声，他们在当地的力量有可能得到他处意外选票支持的人。各个选区的选民将为最好的候选人而进行竞争，并将竞相从熟悉地方情况并有地方关系的人中选择在其他各方面最有名的人。

    现代文明的代议制政府，其自然趋势是朝向集体的平庸，这种趋势由于选举权的不断下降和扩大而增强，其结果就是将主要权力置于越来越低于最高社会教养水平的阶级手中。

    但是有高度智力和优良品质的人虽然在数量上必然是少的，但他们的意见是否被听取则情况有很大不同。在虚假的民主制，不是给一切人以代表权而是仅仅给予地方的多数方面，受过教育的少数在代议制团体中可能根本没有发言人。公认的事实是，建立在这种有缺点的模式之上的美国民主制中，有高度教养的社会成员，除了愿意牺牲自己的意见和看问题的方法，成为在知识上低于自己的人们的卑躬屈节的发言人的以外，甚至很少参加国会或州议会的竞选，因此他们很少有当选的可