政府形式的缺陷可以是消极的也可以是积极的。如果它不把执行必要的政府职务的足够权力集中于政府当局的手中，或者如果它不依靠发挥每个公民的积极能力和社会感情以求得充分发展，它的缺陷就是消极的。对这两点，在目前研究的这个阶段上都不必要作很多阐述。

    政府中缺乏适于维持秩序和容许人民进步的一定权力，往往是粗野的和未开化的社会状态一般地容易有的现象，而不是特定的政治联合的形式容易有的现象。当人民太迷恋于野蛮时代的独立自主而不能容忍为了他们的利益他们所必须服从的一定权力时，那种社会状态（如前所述）对实行代议制政府来说是尚未成熟的。当实行那种政府的时刻到来时，为了达到所有必要目的的充分权力肯定会归于最高权力的议会；如果议会没有把足够的权力交给行政，这只能是由于议会对行政的嫉妒心，这种情形除了在议会罢免行政官员的宪法权力尚未确立起来的地方外，是不大会有的。在该项宪法权利原则上得到承认并在实际上得到充分实行的地方，不用担心议会不愿意授与它自己的部长们的真正值得想望的权力。相反地，危险倒是在于议会的授权不免过于慷慨，范围太不确定，因为部长的权力就是使他具有并保持那种权力的那个团体的权力。然而，很可能有这种情况，而这是进行控制的议会的危险之一，就是它在授与权力上是慷慨的，但后来又干涉这些权力的行使；它整批地给予权力，但又通过对行政事务的很多单个干涉行为逐一将它收回。这种实行实际的管理以代替批评和制约管理人员的做法所引起的害处，已经在前一章中作了充分的论述。要防止这种不适当的干涉，除对其有害性有强烈而普遍的信念外，在道理上是不可能有任何妥善办法的。

    存在于政府中的另一消极的缺陷，即不能使人民的个人能力——道德的、智力的和积极的能力——得到充分发挥的缺陷，在说明**制度的显著弊端时一般地已经揭示过了。就一种人民政府的形式和另一种形式作比较来说，这方面的优点属于将公共职能的行使加以最广泛地分散的政府；它一方面把最少的人排除于选举权以外；另一方面，在符合其他同等重要的目的的范围内，允许所有各阶级的人最广泛地参加具体的司法和行政事务；如通过陪审制，允许人民参加市行政职务，尤其是通过最大可能的公开自由讨论，借以不仅使少数个人相继参加政府，而是使整个公众都在某种程度上参加政府管理，并分享从政府管理中得到的教育和锻炼。对这些好处，以及指望得到这些好处所受的限制，最好等到我们说到行政的细节时再作进一步说明。

    和其他政府形式一样，代议制政府的积极的缺陷和危险可以概括为两条：第一，议会中的普遍无知和无能，或者说得温和一点，智力条件不充分；第二，有受到和社会普遍福利不同的利益影响的危险。

    前一种缺陷，即高级智力条件的不足，一般认为是平民政府比任何其他政府更容易有的缺陷。君主的旺盛精力，贵族政体的果断和审慎，被认为是远远胜过甚至合格的民主政体的优柔寡断和眼光短浅的最大优点。然而这些提法决不象他们在初看之下显得那样有根据。

    和简单的君主制相比，代议制政府在这些方面并非处于不利地位。除在未开化时代外，真正的而不是伪装的贵族制的世袭君主制，在被认为是民主制特点的无能方面远远超过民主制。我说除未开化时代外，因为在真正未开化的社会状态里，君主的智力的和积极的能力是有相当保证的。他的个人意志经常遭到其臣民和臣民中强有力人物的蓄意阻碍。社会状况并不为单纯豪奢的纵欲提供多大诱惑；心身的活动，特别是政治和军事活动，是他的主要兴奋剂；他在强横的头头们和无法无天的追从者当中权威不高，并且甚至很少能长期保住他的王位，除非他具有相当高度的个人勇敢、敏捷和精力。我们历史上各个亨利（Henry）和爱德华（Edward）的平均才能之所以那么高，其原因可以在爱德华二世和理查德（Richard）二世的悲惨命运，以及约翰（John）及其无能的继承人统治时期的内战和动乱中找到。宗教改革的动乱时期也产生了几个杰出的世袭君主——伊丽莎白（Elizabeth）、亨利·夸特（Henri Quatre）、古斯塔夫斯·阿道弗斯（Gustavus Adolphus）；但是他们大多长成于患难之中，由于较近继承人的意外失败而继承王位的，或者不得不同他们的统治开始时的巨大困难作斗争。因为欧洲生活取得了安定的局面，所以68世袭国王的任何超出常人之处都变得极为罕见，而其一般平均水平甚至低于常人，无论是在才能方面或是在魄力方面。宪法上绝对的君主制现在只能靠常设的官僚机构的智力条件维持其本身的存在（除有时掌握在某个有积极精神的篡夺者手中以外）。俄国和奥国政府，以及甚至在正常情况下的法国政府，都是官吏的寡头政治，国家元首只不过是选择官吏的头儿们。我说的是这些政府行政的例行行动；因为掌权者的意志当然决定政府的很多特殊行动。

    历史上凡是在管理事务中以持续的智力和魄力著称的政府一般都是贵族制。但是它们毫无例外地都是官吏的贵族政治。统治集团是那样狭小，以致集团的每个成员，或至少是每个有影响的成员，能够也确已把公共事务变成一项积极的专门业务和一生中的主要职业。通过许多世代显示出高度统治才能，并按照确定的政策原则行动的贵族政体，只有罗马和威尼斯的贵族政体。但是在威尼斯，尽管特权等级是为数众多的，但实际的事务管理严格地集中于一个小小的寡头政体中的寡头政体，这些人终生献身于国家事务的研究和管理。

    罗马政府更带有我们自己的开放的贵族政体的特点。但是真正的统治团体——元老院，一般说来专由这样的一些人组成，他们曾服过公务，或者已经担任，或者等待着担任国家的更高的职务，冒着万一无能或失败时承担严重责任的危险。一旦成为元老院成员，他们的一生就矢志于公共事务的领导；甚至不准他们离开意大利，除非是为执行某项公务；除非因为不名誉的品质或行为被监察官逐出元老院，他们保持其权力和责任直到生命的终了。在如此构成的贵族政体中，每个成员感到他个人的重要性完全和他所管理的国家的尊严和威望，以及和他在国家的各种会议中所能起的作用密切相关。国家的尊严和威望是和一般公民团体的繁荣或幸福完全不同的事情，并往往是和它完全不相容的。但是它们和国家对外的成功和扩张密切地联系在一起。因此，在几乎专为追求该项目的的情况下，不论是罗马贵族政体还是威尼斯贵族政体，都显示了一贯明智的集体政策和对政府管理的巨大的个人才能，为此历史给了它们以应得的荣誉。

    因此看来情形是这样，凡是并非例外地具有高度政治技巧和能力但又不是代议制的政府，不论是在君主制形式下还是在贵族制形式下，主要是官僚政治。管理工作掌握在职业官员的手中，这就是官僚政治的本质和意义。究竟是因为他们受了那种训练才让他们做那工作，还是因为该让他们做那工作他们才受那种训练，虽然在许多方面有很大不同，但是就这规律的根本性质来说则毫无不同。另一方面，象英国这样的贵族政体，掌权阶级的权力单纯来自他们的社会地位，既非经特别训练，也非专门献身于那种工作（所以在这种政体里权力不是直接行使的，而是通过按寡头政治的原则组成的代表机关行使的），这样的贵族政体在有关智力禀赋方面和民主政体大体相同。那就是说，它们只是在伟大而深负众望的才能和显著地位结合在一起，使某个人处于暂时的支配地位的时候，才在较大程度上显示出上述这种性质。特米斯托克里和伯利克里，华盛顿（Washington）和杰斐逊（Jerson），在他们各自的民主政体中，不是比英国代议制贵族政体的查塔姆和皮尔一类的人，或甚至法国贵族制君主政体的萨利和科贝尔（Colberts）一类的人更十足的例外，却无疑是更为杰出得多的例外。在现代欧洲的贵族制政府中，一个伟大的大臣几乎是和一个伟大的国王一样罕有的现象。

    因此，就政府的智力属性而论，必须在代议制民主政体和官僚政治之间作比较；所有其他政体可以不加考虑。必须承认的是，官僚政治的政府在某些重要方面处于大大有利的地位。它积累经验，经过反复试验和充分考虑而获得传统准则，以及为实际管理事务的人们准备适当的实际知识。但对个人的精神活力来说则并非同样有利。官僚政治的政府深受贫苦的弊病，以及通常招致其衰亡的弊病是例行公事。它们因它们准则的不可改变性而致衰亡；尤其因这样一个普遍法则而致衰亡：凡是变成例行公事的东西都丧失生命力，不再具有在其内部起作用的精神，只是继续机械地运转，而要做的工作却依然未做。官僚政治总是倾向于变成腐儒政治。当官僚政治是真正的政府时，集团的精神（象耶稣会的情形那样）压倒集团中较卓越成员的个性。在行政管理这项职业中，和在其他职业中一样，多数人的唯一想法就是别人教他怎么做他就怎么做；所以需要平民政府使具有独创天才的人的意见能战胜受过训练的庸人的阻力。只有在平民政府（撇开高度明智的**君主这种偶然事件不说），罗兰·希尔爵士才能战胜邮政局。平民政府使他在邮政局任职，并使该机构不由自主地遵从这个将专门知识同个人的魄力和创造性结合于一身的人所给予它的推动。罗马贵族政治避免了官僚政治特有的这一弊病显然是由于它的人民的因素。一切特殊职位——给予元老院席位的职位和元老们谋求的职位——都经过普选授与。俄国政府，无论就官僚政治好的方面或是坏的方面说，都是一个特有的例子：以罗马人的不屈不挠的精神指向世世代代坚持追求的同样目的的那些确定的原则；一般地追求那些目的所用的惊人手腕；可怕的内部贪污腐化，以及对来自外部的改良措施的组织起来的永恒的敌意，这是连一个有魄力的皇帝的**权力也很少或决不足以克服的；官僚集团的不变的阻力终归胜过一个人的无常的精力。中国政府——满清的官僚政治，就我们所知，是具有同样性质和缺点的另一个明显例子。

    在一切人类事务中，互相冲突的影响甚至为了保持其本身的适当效用而必须互相保持其存在和有效；专追求一个好目的，不管应伴随它的某些其他目的，结果不是前者过多和后者不足，而是连所追求的目的也达不到。由受过训练的官员治理的政府不能为国家做到自由政府所能做的事情；但它可能被认为能做到自由政府所不能自行做到的某些事情。然而我们看到，要使自由能有效地和持久地发挥作用，自由的某种外部因素是完全必要的。同样地，除非能找到把自由同训练有素的和熟练的行政结合起来的手段，自由就不能产生它的最好效果，并且往往完全失败。在代议制政府（在时机已经成熟到实行这种制度的人民当中）和可以想象得到的最完善的官僚政治之间进行选择的话，是会毫不踌躇地选择前者的。但与此同时，获致后者尽可能多的符合前者的好形质，却是政治制度的最重要的目的之一；只要能做到不矛盾，在属于代表全体人民的团体并由它认真实行的一般监督的好处之外，取得由受过专业训练的熟练的人员管理事务的巨大好处。承认在前一章中讨论过的划分界线，即区别只有在经过特别训练后才能做好的本来意义上的管理工作和选择、监督以及必要时控制官员的工作之间的界线，就很有利于达到这一目的。后一种工作，和在其他场合一样，在这种场合不是由做管理工作的人负责，而是由享受工作利益的人负责。除非民主制愿意让需要技术的工作由有技术的人去做，要迈向熟练的民主制是办不到的。民主制在为其本身提供做它本分工作——监督和制约——所必要的智力条件方面有足够的事情要做。

    如何得到和保证这种智力条件，是在评价代议制团体的特有构成时必须考虑到的问题之一。它的构成愈不能保证这种智力条件，它就愈将用特别决议侵犯行政的职权范围；它将撵走一个好阁员或提升和支持一个坏阁员；它将对他们的滥用职权加以纵容或姑息，将被他们的虚伪借口所蒙骗，或对那些忠心耿耿地努力尽其职责的人不予支持；它将赞助或者强加一种自私的、任性的和感情冲动的、眼光短浅的、无知的和有偏见的对内对外的一般政策；它将废除好的法律，或制订坏的法律，导入新的弊端，或固执地墨守旧的弊端；也许，在发自它本身或其选民的一时的或持久的使人误解的冲动下，当公平审判不会得到公众感情的同意时，它甚至将容忍或纵容将法律完全撇开不管的做法。如此种种就是从代表的构成不保证议会中适当的才智和知识而产生的代议制政府的危险。

    其次我们进而讨论从代议制团体中由有害的利益（用边沁的有裨益的话来说），也就是同社会的普遍福利多少冲突的利益，所决定的行动方式的流行而引起的弊端。

    人们普遍承认，君主制和贵族制易有的弊端中很大一部分是从这个原因产生的。君主的利益，或贵族政体的利益，不论是集体的或其各个成员的利益，因和社会普遍利益所要求的行动相反而得到增进，或者他们自己认为将得到增进。例如，政府的利益是加重征税，而社会的利益则是征收良好管理的必要费用所允许的尽可能少的税。国王以及进行统治的贵族政体的利益，是掌握并行使对人民的无限制的权力；强制人民完全服从统治者的意志和爱好。人民的利益是政府在任何方面对他们实行的支配以符合于达到政府的合法目的为限。君主或贵族政体的利益，或其表面上和想象上的利益，是不允许对他们进行任何谴责，至少是不得