从安禄山之乱以后到宪宗在805年登基的年代中，藩镇的结构没有发生基本的变化，尽管其间发生了几件大事。同样，由于宪宗的改革，经过变动过的藩镇结构几乎原封不动地维持到9世纪第三个25年唐朝崩溃时为止。于是，他的统治在755年以后中央和藩镇之间的关系方面突出地成了第二个形成时期。①

    在身患重病的顺宗退位后不久，他的儿子宪宗于805年5月登基。事实证明，宪宗是一位重实干的坚强的君主，他抓住时机采取了干预的政策。但在一开始情况似乎并不显得对他有利。在顺宗时期出现的不和以后，朝廷尚需恢复和谐关系，而地方政府广泛的行动回旋余地已成为全帝国被人接受的准则。宪宗对迅速恢复中央权力的可能性不抱幻想，所以行动很谨慎，只是设法见机行事，而不是强制推行自己作主的全面计划。

    可是宪宗顽强地坚持他的基本目标，即恢复对搞自治的藩镇的控制，并要使所有藩镇当局完全听命于中央的指令。他几乎不可能希望深入进行下去：对各藩镇高级当局的需要，排除了恢复安禄山之乱前那种中央集权的可能，而且它们的军事编制既庞大，又根深蒂固，以致不容许作任何重大的军事复员。宪宗的又一个特点是，他没有从纯军事角度去看待藩镇的问题。他认识到，要削弱诸镇独立行动的能力，同样需要作出制度的改变。的确，他的改革旨在增强中央的权力而不是改善人民的生活。但直到9世纪的最后25年，除了河北几部分外，这些制度改革使中央政府得以在全帝国重新树立决定性的制度，从而进入了一个相对和平的时期。

    新帝一登基就发现自己在关键的剑南（四川）边区面临着重大的政治危机，因为那里正遇到强大的吐蕃王国和南诏王国的威胁。自安禄山之乱后这一区域已一分为二，较强大的剑南西川此时已经发展了相对独立的传统。叛乱后的15年中，崔宁一直任节度使，此人在一次与朝廷支持的对手进行的内战中篡夺了权力，但他以后基本上保持对唐朝的忠诚。自8世纪8O年代初期的内战以后，朝廷在784年任命一个可靠的官僚韦皋为节度使，他出色地在境内保持了控制，同时抗击了外来的进攻。但是，由于他终身留任此职，他具有无可比拟的机会使自己所治的藩镇成为一个高度自治的地区，以致与东北诸节度使毫无二致。主要的区别是他一直坚定地忠于皇帝，并贡献巨额财富以表示他的忠心（即使是作为贡礼而不是作为正式的税收而贡献）。

    在任21年后，韦皋在805年夏死去，他的部将刘辟夺得了对该镇的控制权，然后立即开始向朝廷施加压力，要求正式批准他为节度使。皇帝最初采取强硬的姿态，但当看到刘辟准备动武时就改变了态度。但宰相杜黄裳呼吁要坚定，劝宪宗不能再妥协，他说：“德宗自艰难之后，事多姑息。贞元中，每帅守物故，必先命中使侦伺其军动息，其副贰大将中有物望者，必厚赂近臣以求见用，帝必随其称美而命之，以是因循，方镇罕有特命帅守者。陛下宜熟思贞元故事，稍以法度整肃诸侯，则天下何忧不治！”①直到次年（806年）春，对刘辟的讨伐才得以进行。但那时，刘辟虽然因占领了邻近的剑南东川而在开始时取得一定的优势，但战斗继续进行。到秋季，刘辟被击溃。这是25年中中央军队在地方第一次取得的重大胜利。这一次讨伐的特点是，藩镇本身未负叛乱之责。除了其领土稍有缩小外，官方对该地区没有进行制裁（虽然剑南东西两川被它们的新节度使残暴地掠夺一通）。

    在这一年的早些时候，宪宗已迅速地处理了西北夏绥军的一个篡权者，所以宪宗的新政体这时已经历了它的第一次军事考验，地位大有改善。可是当东北的第一个节度使要求正式批准他的地位时，它仍不得不进行妥协。806年，平卢节度使死去，其异母兄弟李师道控制了该地区，并要求朝廷授予相应的委任状以取得正式的任命。宪宗很不愿意照办，甚至在西南仍在进行战斗时考虑开辟第二战线。但主张谨慎行事的意见占了上风，从而促使朝廷同意妥协；作为交换条件，李师道同意朝廷对其下属的任命，遵守朝廷的指令，并定期上缴税额。没有迹象表明他后来实现了这样的任何诺言；但宪宗至少奠定了对自治藩镇节度使采取强硬路线的基础，并且树立了通过谈判而不是全盘接受他们提出的要求的先例。虽然他最初的一些步骤几乎没有改变政治局势，但它们确实改变了中央—地方关系的整个气氛。那些以前越来越藐视皇帝和朝廷的节度使们，此时更认识到他们的义务，并开始定期来朝觐了。

    其中有一人拒绝照办，他就是799年以来任浙西观察使的皇室远亲李锜。李锜不但是一个富饶而重要的藩镇的领袖，而且到805年为止，他还兼任盐铁使，这一职务能使他取得大量额外收入，而他也毫不犹豫地把收入用于私人目的。但他的军事抱负甚至可能更使宪宗的朝廷不安。他从顺宗得到节度使和观察使的任命，并且已经大力扩充地方军队，其数量大大超过一般治安的需要。在中国最重要的提供岁入的地区，这种情况简直是不能容忍的。鉴于他过去在财政上明目张胆的不法行为，他担心自己的安全，所以拒绝应召上朝。最后，在807年后期，皇帝下令强制将他撤职。邻近诸镇的军队几乎刚处于动员阶段。李锜自己的将领就翻脸把他杀死，从而结束了这场危机。浙西没有可据以防御的边境，所以那里的孤立的叛乱者的军事前景从一开始就不美妙，从这一意义说，其结果并不算是皇帝的伟大军事胜利。但它是一次重大的政治胜利，证明他具有不惜采取一切手段以迫使不听命的藩镇就范的决心。

    可是，要想真正恢复中央的权力，这类零碎的政治胜利却不能触动地方割据的根源。为了打击这些根源，制度的变化是不可缺少的。宰相裴垍提出并在809年颁布的重要的财政新立法的基本目的之一就是基于这种必要性。另一个目的是必须限制严重的通货紧缺现象，它自8世纪80年代中叶以来一直在折磨着国家，此时已预示将有一场重大的社会危机。虽然中央政府主要关心通货紧缺对纳税农民的影响，但它也对藩镇当局利用通货紧缺谋利之事很敏感。780年两税法改革过早地用现钱计税，而货币的供应又一直不足，结果用现钱计算的税只能用实物支付，但折换率却由地方规定。通过使用这种擅自作出的折换率，那些不受中央控制的官员乘机大发其财。这是809年措施致力于解决的问题之一。京师规定的折换率从此在全国实行，各地严禁擅自增加折换率。此外，为了解决现钱短缺的问题，以实物纳税的百分比提高了。新措施的这一部分主要致力于解决经济问题，但是，其中也有重要的政治含义，因为此举剥夺了藩镇官员非法收入的重要财源。

    它在政治上更明显的意义在于，有一部分立法要求重新分配地方的税收。前面已谈过直到此时已实行的岁入分配办法。县一级单位征税并上解给州以后，税收分成三部分，一部分留给所在州使用，另一部分上解给藩镇当局，第三部分则给中央政府。虽然这一制度是作为供应各级行政机关的需求的办法而制定的，但如上所述，它造成了严重的财政不平衡，并造成了州依附于藩镇的倾向。809年的措施设法全面改变这种情况。第一，各镇从此在其治所所在州取得一切必要的收入。只有在收入不足的情况下它们才能向所辖的州另外提取收入。为了弥补收入的减少，镇所在的州免除对中央政府上缴任何税收。第二，除了本地必要的开支或藩镇获准开征的特殊征收外，所有的州必须将一切岁入解缴中央国库。这个措施的目的是一清二楚的：旨在削弱藩镇与其所属州之间的联系和在财政上把藩镇降低到不过是一个有特权的州的地位。实际上，这个措施又把三层制（镇—州—县）转成二层制（镇/州—县）。从它改组全国各镇财政关系和削弱地方割据的财政基础的企图看，809年的改革在政治意图方面可能比755年以后整个唐代历史中颁发的其他任何财政立法都走得更远。

    可是，如果夸大地认为这一措施已得到直接和广泛的应用，那也是毫无根据的，特别是从下面谈到的以后的军事对抗中可以看出。显然，在许多情况下各州继续直接向藩镇贡献；但以后的朝廷的诏令也表明中央政府决心贯彻和保持新政策。另外，对这一措施的确切的影响也意见纷纭：有的人认为其结果是直接的，它使中央的岁入相对说来迅速增加；另一些人则认为它之迅速推行，恰恰是因为在一开始它没有严重地减少藩镇的岁入，只是从长期看，由于藩镇的财政独立性受到新的遏制才受到影响。总之，分歧取决于把着重点放在对中央政府的积极影响方面，还是放在对藩镇的消极的影响方面。①无论如何，可以预料，任何立法如果对大批执行它的官员有潜在的不利影响，那么中央政府只有继续坚持贯彻和继续表明它有支持其法令的办法，这些法令才能有效地变成法律。自安禄山之乱以后，只有宪宗之治才开始做到这一点，在他统治时期的发展有力地说明，改革是有成效的。

    同时，宪宗一点也没有放松他对个别藩镇重建直接控制权的努力，这个过程不可避免地造成与东北强大的藩镇的冲突。809年初期成德节度使死去，他的年轻和能干的儿子王承宗要求接任。皇帝发现这正是在这个区域重树皇权的大好时机，于是拒不批准权力的转移，这对河北根深蒂固的惯例来说显然是一个有敌意的反应。此举又在朝廷触发了一场持久的争论，它之所以特别引起兴趣，是因为它显示了京师是如何看待这些藩镇的。不论在这时还是在以后，宪宗表现了极大的决心，坚决要成为全中国名副其实的皇帝。随着他初期的成功，他当然充满了信心，但在他行使权力的决心后面还不止是**君主的好大喜功，他在这方面的立场得到了朝臣们很大的支持。在他的眼中，帝国，至少作为一个健全的政体，不能无限期地让这些自治割据势力继续存在下去，因为它们威胁着既存体制和成为抵制中央政府的榜样。同样重要的是，他相信通过适当的军事和外交措施，很可能恢复对这些藩镇的控制。因此，进一步的妥协只能妨碍最终目的。

    但也有人对这条拟定的路线提出强烈的反对意见，其中当时的翰林学士李绛的意见似乎最为言之有理。李绛警告说，强有力的历史因素和地缘政治学因素阻碍了中央想收复成德的任何企图（言外之意，对东北诸藩镇也是如此）。首先，自安禄山之乱以后，成德已享受了几十年的自治，这已把当地民众与成德的领导集团结合在一起，并使后者取得了实际上的合法性。任何改变这种事态现状的企图势必激起该地的有广泛基础的反抗。其次，成德不像刘辟统治下的剑南西川和李锜统治下的浙西，周围实际上是性质相似的藩镇，它们之间尽管偶尔有对抗，但利害关系总的说是一致的。这使它们成了朝廷的不可靠的同盟，即使在它们表面上参与对成德的武力行动时也是如此。总之，成德不可能被孤立和击败。最后，李绛指出，国家的财政状况不佳，难以采取这样的行动，因为当时淮河和长江诸地洪水为灾。①

    皇帝最后的确接受了一项妥协的解决办法，承认王承宗为成德的领导，但要王承宗同意对朝廷履行正常的行政义务，并放弃它前不久取得的德州和棣州。显然王承宗是装模作样地接受这些条件的，因为他不久立刻用武力保留了这两个州。这就给皇帝以军事干涉的机会——他确实也没有其他的真正选择了。809年秋末，包括除魏博以外的许多地方的大军以及神策军奉命开赴战场，对成德全面进攻。按理说，成德应该被摧毁。但从一开始就出现了协调各路兵马的严重问题，各个将领证明都不愿意争先动用自己的军队。另一方面，成德则不存在指挥的问题，它的精锐部队在为守卫自己的家乡而战。最后，中央财政的枯竭成了决定性的因素；在810年年中，宪宗看清了他的军队的半心半意的行动，在不到一年后取消了讨伐。王承宗仍保留他的两个州，但同意遵守原来协议中的其他条件，以报答朝廷对他的正式任命。但对宪宗来说，这只是一个保全面子的解决办法。并没有导致当时存在的关系的真正改变。

    这样，随着在东北重新树立中央权力的又一个企图的失败，宪宗遭受了第一次挫折。这次挫折有进一步的影响。在冲突中，朝廷不得不直截了当地同意淮西和幽州的领导的更替，幽州在河北之役中或多或少地是一个积极的同盟。一些最强大的自治的藩镇除了被迫对成德采取行动外，依然没有受到任何严重的影响。但以后事态的发展表明，政府没有蒙受不可弥补的损失，它的威信仍很高。例如，张茂昭在19年前已世袭了地方虽小但地处战略要冲的义武的节度使之职，但他自动放弃了对那里的指挥权，这即是明证。虽然那里在后来偶尔发生动乱，但自治藩镇就这样永久地少了一个。

    809至810年的冲突在另一方面，即对国家的财政，也有重大的影响，大规模的动员似乎已迅速地耗尽了中央的储备，因此，特别是鉴于战地军队战绩不佳，继续征战已经行不通了。这类军事行动代价高昂的原因已经变得很清楚：中央政府不能对参战的各镇军队进行直接的控制；不同的利害关系支配着各镇领导的行为。在这些情况下，中央政府不得不对为进攻目的动员起来的军队采用一种很无效的供应体制，这就使得中央的资源非常紧张。很简单，这种直接的津贴称“出界粮”，它按人头以固定的数额付给这类军队。各镇军队一般从它们的领地内取得给养（西北的军队除外），但它们的军队一旦开拔出境，就有资格取得中央的津贴。从安禄山之乱后，这一制度从一开始就遭到批评，因为它本身实际上是浪费，而且没有道理。据说，地方将领毫不犹豫地派遣其军队至自己所辖的境外，然后以种种借口按兵不动。由于他们已取得财政支持的资格，就感到认真战斗不一定符合他们的利益。但也没有取代这种资助方式的好办法。809至810年在与成德的冲突中，宪宗为一场国内的大讨伐付出了高得难以忍受的代价，而在战场上的所得甚至远远抵不上支出。他不但被迫中断了讨伐，而且实施809年财政改革的企图也受到了不利的影响。此外，朝廷要经过几年才能把枯竭的国库恢复到再想进行重大军事行动的程度。的确，810到814年这四年是他整个统治的最长的安定时期。

    具有讽刺意义的是，一个关键的藩镇内部的不和，使宪宗开始取得分裂河北集团的机会。812年年中魏博节度使的死亡留下的接任者只是一个儿童，他的助手和随从立刻与大部分守军离心离德。当时朝廷只要故意拖延对接任者的承认，给他造成一种前途未卜的形势，就能引起一场废黜他的兵变。值得注意的是，这些藩镇虽然在内部施政方面享有充分的自治，它们仍迫切需要得到承认并与朝廷建立正式关系。领导集团未能得到承认的情况被认为是不正常的，因此常常产生严重的后果。魏博的哗变者立刻拥立一个得众望的将领田兴（田弘正）为节度使；田兴非常清楚局势的不稳定，于是与朝廷进行谈判。驻军同意他与朝廷的关系正常化，于是田兴提出让魏博真正听命于中央政府，条件是取得正式的承认。对田兴的提议的诚意，朝廷相当怀疑，但由于宪宗已经拒绝了进行武装干预的建议，他最后决定接受田兴的建议。魏博的局势很快恢复正常，对朝廷来说特别重要的一个联盟从而开始出现了。

    魏博究竟在多大程度上被纳入帝国正式的财政体系之中，