到9世纪初，新的藩镇已经存在了约40年，并且已成为唐代地理上的长期特征，虽然个别藩镇的地盘发生了变化。①李吉甫在写于814年的《元和郡县图志》中认为它们是活生生的事实，也是他编排材料的主要行政单位。在这一时期它们已发展了自己的制度结构和行政方式，所以我们必须对它们作出比较充分的阐述。这种阐述将集中在长江以北的藩镇，因为我们可以在那里发现新制度的最发达的形式。在南方，藩镇的行政机构力量较弱，更听命于朝廷。

    军队依然是藩镇的核心。②由于它对藩镇的安全是必不可少的，所以通常占用了当地岁入的大部分。它的存在不但是任命该地区节度使的首要理由，而且在节度使与辖地内外的关系中给他提供了直接和具体的支持。军队的主要集结地在镇治之州，驻防部队称牙军。牙军能够镇压境内的任何反对力量，一般地说是藩镇唯一具有强大打击力量的军队。它的核心是亲卫军精英集团，负责节度使的安全，同时无疑地也被用作保卫节度使驻节之地的总的安全力量。在更好战和独立的节度使麾下，这种军队通常称牙内军，常常由以下几种有特殊地位的士兵组成：从节度使私囊出资维持的“私人”士兵；名义上的养子，为节度使效劳并随他从一地调到另一地的“侍从”。由于精英侍卫都是节度使的贴身保镖，他们在地方的政治中常起关键性的作用，同时我们可以发现他们的将领篡权的事件（未遂的和成功的）不乏其例。藩镇的其余军队则驻守在州县的治地和其他战略要地。①它们被恰当地称为“外镇”。它们的部署取决于不同的情况：本镇的地方防务（特别在自治的和边境的藩镇）；境内的安全；对资源和收入的控制（如对商业中心和盐池）。这些外镇军的规模差别很大，从数百人至数千人，但这种大编制的军队是很少有的。

    上述这些部队的大部分（如果不是全部的话）是正规军，他们的全部生涯都在行伍中度过。但有充分材料说明，地方的民兵（团练）也在藩镇军队中被广泛使用，所占比率可能比我们想象的要大得多。使用团练有明显的优点：费用低；虽然他们不经常武装，但在境内能很快地被动员起来。虽然他们没有受过在境外作战的充分训练，但在保卫其家乡时可以指望他们英勇战斗。事实上从这一时期藩镇军的战斗记录来看，团练所占的比率似乎是很大的；这些军队在境外作战的无能是有名的，但在守卫自己的领土时却打得很顽强。

    军队对藩镇的长期发展在两个方面有重要影响。第一，军队部分地使藩镇的行政越来越表现出地方色彩。如前所述，一旦军队驻扎在特定的地区，其兵将的利害关系必然会与所在地区混为一体，而且越到后来越强化。最后，他们基本上代表了当地的利益，这一事实往往使他们与外面派来的节度使发生不和。第二，这个方面部分地减轻了第一个方面的影响。在大部分藩镇，军人成了世袭的职业，这倒不是因为它能使军人取得很高的地位，而是他们有希望取得丰厚的物质报酬。军队可以要求高报酬和高待遇，他们也往往是这样要求的。因此到后来，军人，主要是牙军，成了一种新的低级特权精英。这当然使他们极力反对任何现状的改变，不管他们忠于皇帝还是忠于节度使，情况都是一样。（在9世纪，魏博军和武宁军在这方面更是臭名昭著。）此外，他们的要求必须由当地的纳税者来满足，所以他们把自己作为一个特殊利益集团而置身于人民之外。从这些情况就可以清楚地看出，为什么有的节度使专门扩充亲兵队伍，并且在调任时把他们随身带走。

    我们可以回忆一下，前面提到了州的制度原样未动，而在它上面加上了藩镇这一组织，由于州至少在理论上从未被明确地规定应附属于藩镇，结果就有出现两种平行机构的危险，而且也的确多次出现了这种危险。根据律令，这两种机构几乎独立行使职权。在这种情况下，节度使限于在一个地区内维持治安，对刺史和县令只行使监督的职能，刺史和县令则继续履行他们既定的地方职权。但实际上，由于节度使除了拥有兵权外，通常享有名义上的高官阶、威望大、与朝廷关系密切的优越条件，所以一般能把自己的决定强加给刺史。此外，由于他还负责朝廷和州县之间的通讯联络工作，他在下达朝廷的指令时使他能借此夹杂自己的命令。他有权考核自己治下官员的政绩，这显然又助长了这些官员个人听命于他。最后，州支持藩镇的机构和军队的义务使它在财政上依附于藩镇。由于藩镇一般负责接受和处理地方岁入中本镇和中央政府的收入部分，州的财政依附关系几乎是完全彻底的。

    对自己的行政人员（使府）和军官，节度使实际上拥有任命全权。这意味着这类人员取得官职的途径不同于和独立于中央吏部任用的人员。各镇和吏部吸收人员的来源在很大程度上是重叠的。但是，吏部重视出身，有相当明确的界限，即靠贵族门第、荫庇、科举中式或从胥吏工作提升而取得当官资格，而在各镇任职的人员来源的界限则远为不清和多样化。这类人包括未中举或者虽中举但未得到职事官的文人（韩愈就是其中突出的一例）、转搞行政专业的军人和社会出身低贱但有一定程度的文才足以胜任一般行政工作的人。事实上，在这些藩镇当局下的晋升在王朝后半期成为社会人才流动的最重要的途径，因为这时许多以前没有当官机会的人能取得官员的地位而升入各级行政机构之中。这样，在地方上，州县组织和藩镇的行政组织这两类平行机构不但在它们基本的政治和行政归属方面，而且在总的社会成分方面都有明显的不同。当然，如果节度使在州县职位上安插了自己任命的人，这种不同就趋于消失。根据中央政府的观点，那些通过藩镇非正式任用而进入仕途的人不全是正式官员，按理说依然是属于“流外”官。结果，它对他们的提升和任期作了种种限制，并试图在他们和有正式资格的官员之间保持一条严格的界线。实际上除了武官外，他们中没有人获准在中央政府任职。可是正如中央政府中的正式官员白居易指出的那样，与正式的地方官员相比，在藩镇机构中任职的官员人数更多，待遇更高，由此可以想象地方当局掌握的财政资源有多少了。①

    因此，在朝廷基本控制的藩镇中，节度使享有对自己藩镇的指挥系统的直接权威，并能对其所属的州县官员施加强烈的影响。在本文讨论的时期内，大部分节度使能比较自由地行动，特别是那些多年在一个职位上留任的人更是如此。不过其中的大部分人根据他们的意愿，或是在自己的地盘中巩固和扩大个人权势，如剑南西川的韦皋，或是大发其财，如曾在几个镇任职而变成巨富的王锷。从这些例子或其他例子可以看出，这不一定在节度使和朝廷之间造成对抗的关系。

    但如前面所述，一个官员一旦在一个相当大的、或是富饶的、或是地处战略要冲的藩镇牢固地树立了领导的地位，他的行为就变得比较反复无常了。甚至在正常的情况下，由于藩镇和州的职权范围没有被适当地划分，中央和镇当局一直明争暗夺地力图对州进行控制，这样，中央和藩镇之间就存在着一种明显的紧张关系。直到9世纪初期，除了德宗登基的最初几年，紧张关