体制也反映在从省到府县政府的各级衙门里。十八个省的巡抚除少数例外，都与总督共同管理他们的辖区，而总督在大多数情况下管辖两省，因此，每个总督和两个巡抚共事。通常清代的巡抚是汉人而总督是满人。他们各自都有自己的私人卫队。总督和巡抚一般联名向皇帝呈报本省的各种事务。在他们下面的各级地方行政和机构中，道是由两个以上的府组成，府又包括两个以上的县，县是最低一级，全国共有约一千五百个县或相当于县的机构——道员、知府、知县这些职位几乎全由汉人担任。

    在军事部门，清朝的绿营是从明代遗留下来的驻防军（卫和所）衍化出来的，在遍布全国各地的小哨所驻防。满洲人在这种军事组织之外增加了自己的军队——旗兵——做为最主要的后备力量。早在占领中国北部以前，尚武的满洲民族就建立了合军政为一体的“旗”。在旗这种制度下，有战斗力的满族男子都按其出身分属八旗中的一旗，并在不同地区拨给他们一份土地为谋生之用。在这个基本的行政结构之外，还增建了蒙古八旗和汉军八旗。加在一起，这二十四旗就是一支召之即来和直接效忠于清王朝的攻击力量。八旗的军官由皇帝任命，他们的生活资料由朝廷以土地或俸禄的形式授予。各旗在任何地区都没有根据地，而清朝在擢升军官时则着眼于不致出现私人派系，从而不使出现对朝廷不忠的行为。

    监察机构的主要代表是都察院，这也是从唐朝和唐以前沿袭 下来的一个机构。都察院的人员从正规的文官中抽调，任期数年，然后再回到一般官府中任职。他们在京师六科和按省分设的十五道中任职，其职掌是体察民情，对同僚们进行纠察弹劾。御史在古代向君主进谏的职掌在清朝并未完全废弃，但已退居于次要地位。还有一些其他机构也代表皇帝管理政务——首先就是宗人府。对宗人府的亲王们则谨慎地防止他们插手朝廷和各省的权力，但在必要时，可以召他们前来处理某些重大问题。宗人府是为皇帝储备得力助手，并且是培训他们效忠嗣君的场所。按照清朝的传统，皇帝临终时将继位皇子的名字置放于一密封盒中，而他的遗愿便具有祖宗之法的威力。诚然，这并没有制止康熙诸子之间的兄弟相残，也没有阻止人们怀疑继位者雍正篡夺皇位（最后，雍正将他兄弟中的五人置于死地）。宫廷的宦官也是实行监视的另一类重要人员，因为宦官是后宫必然产生的特殊产物；反过来，后宫之所以需要，是为了生育众多的皇子，以便有可能从中挑选出才具优长的皇位继承者。明代宦官专权的经验教训，使得有清一代建立了严格的制度防止他们掌握权力，他们一般是不准干预政务的。清政府最初不是在宦官当中而是在汉人奴仆（最早的家奴）和在旗的汉人中找到了他们最可信赖的臣仆，在清朝统治的头一百年，这些人担任了许多高官要职。但是宦官在皇宫中仍然是不可或缺的。最后，在十九世纪后期慈禧太后这位女主当权时，他们又曾有过短暂的黄金时代。

    皇帝高踞于文官政府、军队和监察机构三大支柱的顶端，他在日常政务中操持着那些或者协助他维护权力，或者帮助他行使权力的为数众多的机构。专门的机构处理皇家亲贵、皇族以及旗民的事务，对宫廷内务，则与宦官一起处理。内务府财源很广，有皇庄、专门的税收和贡物（包括广州贸易的特税和贡物），有对人参和皮毛的垄断，有罚款和籍没的家产以及官窑和皇家织造，因此岁入很大。但是这些巨额的财富是保密的，是满清皇朝 的特别支柱，它与政府的收入完全分开。

    在北京的几百个官署里，数以千计的书吏将几十万件文件誊录和归档。在这整个抄写和传送的过程中，传统上有内廷和外廷之别。外廷是正式的最高机构，它由六部和包括从明朝承袭下来的内阁等其他高级官署组成。内廷则是皇帝的较不正式的顾问和帮手，主要是亲王、后妃、宦官等人，他们以个人的身份协助皇帝处理政务，其中最初包括有挑选出来进行这类工作的内阁大学士，后来则名为军机大臣；后者最初为了处理军务于1729年前后设立，他们组成了一个更不正规但却更有实效的机构。皇帝的意志通过这些名目不一的工具和复杂的程序形成和表达出来，做出这个金字塔式的政府的最高决定。

    在政务过程中，各省高级官吏给清帝本人的奏章是通过驿站传递的。清朝统治者通过这种制度从遍布全国的可靠的官员那里获得情报，他们可以向皇帝进呈只有天子本人才能亲启的“密折”。在这些批复的文件上，也许有皇帝亲笔批示的谕旨，或有关道德伦常的训谕。也可能有比较高级的官吏甚至老百姓的请愿。皇帝在对他们进行批复时，便颁布解决问题或对建议做出决定的敕令，这些决定又通过驿站送出，在许多情况下，它们由几家商号以所谓邸报的形式在宫廷之外张贴，以供传抄并分发至各省省会。①

    天子在理论上具有无所不包的君权，但实际在相当程度上却是虚有其表的，他的统治就是这种理论与实际二者的结合。君主支配着社会的最上层，不但控制着军队的指挥和民政，而且还通过诸如对食盐的专卖，以及对一切大规模经济活动的特许和调节来控制国民经济。此外，皇帝就是圣人，他的起居行为能树立一个有教育意义的道德典范。他发布道德伦常方面的训谕，同时， 他也是鉴赏各种优秀艺术的行家和文学风格上的楷模。他的统治既讲究礼仪，又完全集中于个人，而且在理论上还是无所不能的。但皇权这样集中的结果，就使他的统治机器浮在上面了。

    虽然皇帝可以控制国家和社会的最上层，但他在官府看不上眼的平庸老百姓的日常生活中，却只是一个象征。皇帝的官员从来不去大多数中国人民住的乡村，只是在作为农村生活中心的集镇才有衙役代表他们。因此，我们对十九世纪早期的中国的了解不会全面；相对地说，我们对帝国上层的制度有较多的了解，而对人民大众的生活则知之甚少。民间的道教和佛教所以能够在农村社会里盛行，是因为它们已经被迫一直保持分散的形式，不能再提供与统治结构相对抗的或取而代之的组织。习俗保存了丰富多采的庙会、宗教仪式和节庆日活动，它们有着宗族的支持和地方绅士的领导，但和官方的关系却非常疏远。这就在强大而又脆弱的国家机器与老百姓不断发展的自给自足生活之间形成了勉强的平衡。

    清代的钦定儒家思想的宏伟构思，把道德和政治结合了起来，并且把社会秩序和宇宙秩序融为一体。它实际上乃是掺杂着儒家和非儒家学派各种成份的混合物。最初，经典的儒家教义强调道德榜样和善良行为对公众的薰陶，以便使社会的身份等级制度不受触动。但是早在西汉时期，帝国政府又对儒家的教义添加了某些法家的学说。它们包含两个方面的内容，既强调使老百姓就范而实行的刑法和奖惩手段，又强调指导掌权者进行统治的方法。法律和方法二者都由那个意义含混的术语“法”来表示，因此，所谓法家学派也可以称为执政者的学派。按照他们的观点，掌权者首要的任务就是在官吏队伍中发挥人的才干，保证他们正常地履行职责，他自己则充当最高的主宰以保持政府的运转。因此，在清代官员老于世故的从政手段和他们用以应付政府各种问题的“经世致用之术”的背后，有着一个十分古老的传统。

    除了这个钦定的儒家学说和法家学说的混合物外，清政府还有 另一套性质相同的原则，这就是把官僚政治的和个人-封建的组织方法结合起来。从远古时代起，中华帝国就产生了官僚政治的特征。汉代的皇帝给一个官吏一定范围的辖区、一定的俸禄和固定的职责，通过文书来往给以指示，并对他的权力加以一定的限制：这一切都是为了保证使这个官员能正常而不断地完成其任务。中国古代的这种不徇私情、客观公正和有明确权限的吏治，颇有点“现代”味道。从公元前221年秦朝统一开始，不断加强的中央集权政权，通过任命官员建立郡县一直在推广这种官僚政治体制。可是就在同时，一种个人的或个人-封建型的政治继续和官僚型的政治平行发展。这不但明显地表现在皇帝任命官员时着眼于他们对皇帝本人的忠诚。而且他还继续给他的亲属和支持者分封采邑和爵位。每一代天子都保有一个由忠于他本人的藩封组成的寡头政府。他也继续要求他们进贡和效忠，如果外国统治者希望与中国保持关系，中国皇帝也要他们纳贡和效忠。我们在这里采用中世纪欧洲封建时代流传下来的英语术语“fief”，“vassal”和“tribute”是经过深思熟虑的，因为中文的术语（“封”相当于“fief”，“藩”相当于“vassal”，以及“贡”相当于“tribute”）看来有着极为相似的含义。甚至每当涉及到皇帝的恩泽和官僚的感戴和忠顺之情时，官僚政治在习惯上也用带有人情的术语“恩”和“忠”来表达。这些封建术语也和王室家庭内部的亲戚关系交织在一起。

    实际上，在清朝的政治生活中，儒家和法家，官僚政治和封建主义的原则都很明显。例如，从宋朝沿袭下来的保甲连坐制就是法家的手段，它使所有的居民都因邻居出事而受到牵连，这样就导致他们为维护法律和秩序而相互监视和告密。保甲制要被组织得不让它落入地方绅士领袖之手，并且打破自然村的界限，使地方的影响仍然是分散的，而县官则可以通过任命保甲长来维持自己独立的统治机构。

    对老百姓进行思想控制的其他手段则带有明显的儒家色彩 ——例如，祭孔的大典以及清初为劝诫老百姓安分守己而宣讲乡约和宣读皇帝圣谕的制度就是如此。当然，考试制度主要是儒家的手段，它鼓励那些企求入仕的有才之士进行自觉的自我训练。此外，地方上还建立了对老年人和德高望重的人的旌奖制度，以表示对长者和善行的尊敬。①

    ① 瞿同祖：《清代中国的地方政府》；瓦特：《中华帝国末年的县官》；王业键：《1750—1911年中华帝国的土地和租税》。 ① 卜德和莫里斯：《中华帝国的法律》，以及此书中所引的著作。 ① 吴秀良：《中国的通讯联络与皇帝的控制：1693—1735年密折制度的演进》。 ① 萧公权：《十九世纪的农业的中国与帝国的控制》。