中华帝国有一个不可思议的地方，就是它能用一个很小的官 员编制，来统治如此众多的人口。为了说明这一点，必须先看一下地方官员是怎样行使职权的。

    一个由北京任命的县官来到的地方，那里不是根本没有地方当局和地方权力机构的；他的首要任务是和地方上层人物搞好关系。他在北京被皇帝召见后，就通过驿站前往该县就职。他沿着驿道每天从一个城市到另一个城市，一站一站地行进，也许要走一个月或更长的时间。每到一站，他会受到地方官员的接待，并在驿站下榻。当一个地方长官最后被簇拥着走向他就职的县衙门（即一个由官署、住宅、监狱、仓库、栈房一起组成的大院）时，他通常会带来两类私人助手：第一类是他个人的雇员；第二类是他的私人幕僚，他们是行政事务方面的顾问或行家。这些人被称为幕友，他们都具有士子的身份，通常是取得功名的人，尤其擅长法律和财政方面的事务。雇员和幕友的薪俸都由该地方官自己开销。他们和该地方官一起来到一个陌生地区，因为有名的“回避法”禁止官员在自己的省份任职，这使他和他的幕僚都成了外地人，他们可能不懂当地方言，也与当地的利害关系没有瓜葛。

    这些新来的人在他们的衙门里会发现两种人：第一种是书吏班子，他们处理衙门内部的日常文书工作，并且熟悉公文档案和某些专门事务；第二种是从事外勤的衙役，他们代表衙门与老百姓打交道，负责维持秩序、收税和缉捕罪犯等工作。这些地方官的班子中的本地人，当然在地方上有着广泛的根基，所以地方官的首要任务就是按照自己的意愿驾驭他们的工作。因此，他安置他的私人雇员把守衙门的大门，以控制出入，并派他们主管文案以处理文件。这样就可以在皇帝任命的外地官员和当地机构之间建立起平衡，外地官员则通过这个机构来行使他的职权。

    一般的地方行政官职权的一个特点，就是他在表面上管辖着一个约有二十万到二十五万居民的地区，地方长官是中央政府任命的该地唯一代表。这种表面地位造成的结果，就是地方长官只 有在与当地绅士头面人物的密切合作下，才能做他的工作。在理论上，他须具备的主要优秀品质是要“亲”民，但实际上，他必须与上层分子保持密切的接触。北京依靠他与他们的合作来维持稳定。朝廷必须防止县级政府演变为纯粹维持绅士的政权，为此必须经常向绅士灌输恤民的思想。没有一个王朝能够建立起比绅士所希望的更好的政府。简言之，清朝的中央政府是高度集权的，但集权又是极为表面的。它防止出现地方自治，但又对地方官员委以要他与地方上层合作的重任。规章是僵死的，但却放之四海而皆准。它们必须在各地方贯彻。要官民遵奉它们，得威之以刑，但通常是靠协商来实现的。

    地方政府的另一个特点是它没有独立的预算，它们被指望用当地征收的陋规自行支付费用来进行工作。这样，它们由于包税的积习而腐化起来（至少按照近代西方的标准来说是腐化了）。政府指望按预定的总额得到税收。衙门的书吏和差役都靠陋规维持生活，地方长官则靠他取得的当地税收，一方面维持行政开支，一方面上缴摊派的税收定额。因此，清代面临的不是废除不正当的勒索的问题，而是取消过分勒索的问题。

    这就产生了一个既得利益集团的政府。它大大地偏向于当地缙绅之家；他们能够对纳税做出最巧妙安排，使得事实上按照税率递减制纳税，即富人按财产的比例纳税较少，而穷人纳税较多。如果谁变得相当富有，并且有优越的社会关系，他就可以向政府交很少的税。绅士利用他们的功名身分、特殊关系和特权干预地方行政，可以说不是代议制政府的形式，而是上层人物统治的形式，即使当绅士们认真地实行父母官式的和爱民的统治时也是如此。结果是：清政府政治的清明和效能在很大程度上取决于各地区当地居民的道德和绅士头面人物的操守。①

    因此，清王朝政府又有了另一个特点，即是它具有人的特性。皇帝被渲染成父亲般的人物。官吏和绅士对他和他的家系的忠诚，是出于具体的个人关系，而皇帝对帝国的统治是靠他个人的每日统治活动来进行指导的。他的王朝能够取得权力，最根本的一条是由于它有能力对中国的国家和社会实行统一的统治。中国的统一在今天民族主义的语言里有它的现代意义，即要使中国能够立足于世界民族之林。但是在现代以前的时代，统一的真正价值是通过镇压内乱、地方上的无政府状态和盗匪的骚乱给中国人民以安全。在过去，分裂就是灾难，这首先是因为它对上层和老百姓都同样意味着内战和不安全。统一意味着和平，从而带来了丰衣足食。这是一个至迟从战国（公元前403—221年）时期起就彻底建立起来的中国的价值观念体系。和平和秩序支持着王朝的统治。这两者的实现依靠的是一个王朝的中央权力，王朝高居于地方官僚统治之巅，而在官僚统治下面则通过宗族关系和绅士领导集团的忠诚来维持对地方的控制。这种忠诚是儒家学说的产物：只有通过儒家学说，才能理解中国传统的政治形态。

    政府统治的活动可以区别为两类：一类是往下只到地方县一级官员的正规官僚机构的活动，另一类是由各地缙绅之家进行领导和施加影响的非正规的网状系统的活动。这种区分在解决纠纷时就很明显。一般说，地方官的法庭只是在非正式的调停无效时才进行法律解决。鼓励通过家庭、宗族以及同业行会和其他非政府机构来解决争端。正式的“族规”责成族内的成员尽可能避免法律诉讼，要他们在族长的主持下在族内解决一切争端，而不为衙门吏役所左右。因此，民事诉讼和商务争端尽可能留给宗族、商业行会和其他非正式的机构去裁决。

    清律列举了大约四千种犯罪行为，同样也逐一列举了对这些犯罪的处罚。刑罚分为五等：第一等是笞，第二等是杖，用于大约一千种犯罪行为。常例是笞一百折为杖四十，但因受刑以后会 感染，这对生命仍有严重的威胁。第三等是徒，服这种刑时，为了使囚犯能经常吃饱饭和得到照顾，就要通过贪污的狱吏的服务，这需要给他们花很多钱，以支付各种开销和行贿。第四等是流，或是终生、或到远方，或在边疆服军役。最后，最重的刑罚是死刑，适用于大约八百种犯罪行为；死刑又有轻重之分，逐步加重，包括绞、斩、曝尸、磔裂（即“千刀万剐”）。

    清朝的司法体系从下到上大致有六个地区等级。它从一千五百个县和相当于县级的地区开始，然后上升到高一级的一百八十个府和十八个省。再往上，案件送交京师的刑部审理，由刑部再呈送第五级，即三法司。皇帝是最高一级。他可以批准或驳回下面呈上来的有关死刑案件的拟审意见。这个体系组织很严密，判刑执行得也极为认真，至少从记载看是这样。在判决时要引用案例，但这种引证并不具有法律上的约束力，只是作为类似的案例提出来的。

    实际上只有笞杖之刑通常是在县一级定案，向上申报即可。县长可以即时处理一些情节较轻的案件，可是必须把包括徒刑或更重的判决在内的严重案件报送上级，附上拟审意见。县幕友对他进行指导，但幕友是不能出庭的。县令通常受到催迫，得在一定的期限之内拘捕罪犯，并在一定的限期之前结案。例如，强盗作案之后，必须在四个月之内破案。因此，县官也得给他的衙役规定限期，并根据完成任务的情况对他们进行奖惩。知县可以在法庭里对原告和被告双方进行刑讯，使用标准刑具来鞭笞、掌嘴或拶指和拶踝骨等。只有根据某条特定的法律条款，才能进行判决，还要有关人犯写出供状、画押、并接受判决。但是，如果判错了案，县令就要受到严惩，如果证明是他的错，他就应身受冤屈者受的刑罚。

    县令在执法时，既要遵循晚清法典中四百三十六条基本法律条文（律），又要遵循一千九百个左右补充案例（例），而这两种 法律条款还可能互相矛盾。法律既不是主要的，也完全不带普遍性，而它的含义又是模棱两可和含混不清的。因此，县官必须小心翼翼，当他作为一名法官时，地位是很不可靠的。他还不得不为牵扯到案件中的私人利益所左右，做出不致引起绅士阶层会通过其他途径向他的上司表示不满的判决。对于任何一个县令来说，当他坐在法官席上时，断官司是一件令人头痛的事。在老百姓当中，打官司对有关各方都是一场灾难。花在衙门差役身上的钱，可以使被告和原告双方都倾家荡产。因此，在清代的中国社会中，诉讼只起着较小的作用。皇帝的谕旨甚至劝诫老百姓不要进法庭。反对上法庭的偏见波及到那些以写状纸为职业的人。他们被责难为煽起争讼的人。在这个没有律师的国度里，从事法律活动的职业得不到承认。最主要的是，法律被看成是应该在家庭和宗族里通行的个人关系的支柱。法律体现了儒家的社会准则。当这些准则得到严格地遵循时，就不必诉诸法律了。①

    总之，结论只能是这样的：传统的中国在地方一级是受扩大了的家庭或者说受宗族的支配，这在相当程度上是因为传统中国是等级名分结构的主要支柱，而这个结构是遵循着有关宗族关系的经典教义而在起各种作用的。宗族教导人们要顺从长上，对父亲或丈夫，对绅士或官长都应如此。官僚政治及其进行政治控制的各种机构代表着统治者，并想方设法向统治者效忠。但官僚政治在老百姓的生活中起的作用较小，宗族制度则起着主要作用。在现代革命中，平衡改变了，现在官僚政治居于支配地位，而家庭-氏族制度则被弄得七零八落。但对于十九世纪初期的清代，我们只能在旧的基础上才能加以理解。

    清帝国的政府组织保留着明代从1368年起建立的三大机构：由天子统治和主宰、由朝廷领导的文官政府；在长城以内和 边境地区维持秩序的军事组织；以及对各级政府的行政情况进行严密监督的监察系统。这个王朝三权鼎立的每个部门都是从明朝承袭下来的，满洲人只是进行了某些修补。

    在文职行政机构方面，中央政府由六部组成，各部之首是满、汉大臣和副大臣，他们一起行使职权。这种包括六方面的体制是从唐朝沿袭下来的，它把各种行政事务划分为吏、户、礼、兵、刑和工六类。这种六方面的