政府形式尚未改变，规定个人地位和政府事务的那些附属法律却已经废除或修改。

    行会理事会的破坏和部分的、不完全的恢复深刻地改变了工人和雇主的旧关系。这些关系不仅不同以往，而且不确定、不自然。主日警察遭到毁灭；国家监护尚不稳定，手工业者在政府与老板之间，处于一种为难的不明确地位，不知道二者当中谁能保护自己或谁应该容纳自己。整个城市下层阶级骤然间落入这种茫然的无政府状态，一旦人民在政治舞台上开始重新出现，这种形势就产生了严重后果。

    大革命前一年，国王敕令在司法秩序的所有各部门造成了混乱；若干新的法庭设立了，其他法庭大批被废除，管辖权的一切规定均被更改。然而在法国，恰如我在别处已经谈到的，负责审判、执行法官判决的人数量庞大。说真的，整个资产阶级都或近或远地与法庭有关系。法律的效果因此便突然间打乱了千家万户的处境和财产，给予他们新的不可靠的地位。敕令也给申诉人带来不便，在这场司法革命中，他们很难重新找到他们可以应用的法律和应该审判他们的法庭。

    但是，严格意义上的政府在1787年所经受的彻底改革在公共事务中尤其引起了混乱，后来又触及每个公民，直到他们的私生活。

    我说过，在各财政区，即在法国四分之三左右地区，整个财政区政府都交托给一个人，即总督，他的所作所为不仅不受控制，而且独断专行。

    1787年，人们在这位总督身边设置了省议会，总督成为真正的地方行政官员。每个村子里，经选举产生的镇政府同样取代了旧教区议会，在大多数情况下，还取代了行会理事。

    与原先立法截然对立的立法不仅彻底改变了事物的秩序，而且彻底改变了人们的相对地位，它必须在各地同时实施，而且在各地以近乎同一方式推行，丝毫不考虑以前的惯例和各省的特殊情况；这个行将被大革命推翻的旧政府，当时已经具备大革命的中央集权的很多特性。

    可以清楚看到，习俗在政治机构中所起的作用：人们应用长期以来沿用的模糊复杂的法律，比利用新鲜的更简化的法律要顺手得多。

    旧制度下，法国存在着依各省情况而变化无穷的各种权力，没有哪一种权力具有确定的众所周知的界限，各权力的工作范围总是与许多其他权力相混。然而人们终归在事务中确立了正规的相当方便的秩序；而为数更少的新权力，虽经仔细限定，彼此间仍然相似，在更大的混乱中互相抵触混杂，常常相互抵销，软弱无力。

    此外，新法律包含一个严重的缺陷，仅仅这一缺陷，尤其在开始时，就足以使法律难以执行：它创设的所有权力都是集体权力。

    在旧君主制下，人们从来只知道两种治理方式：如果行政被委托给一个人，那么，他的一举一动无需任何议会协助；如果存在着议会，例如在三级会议省或在城市里，那么，执行权力不委托给任何个人；议会不仅统治和监督行政部门，而且亲自治理或通过它任命的各临时委员会治理。

    由于人们只知道这两种理事方法，所以当他们抛弃这一种，就得采纳另一种。奇怪的是，在一个如此开明、长期以来政府已经发挥如此巨大作用的社会内，人们竟从未想到将两种制度结合为一，从未想到区分而不是拆开执行权与监督和解除权。这种思想看上去简单，却从未有人想到过；只有在本世纪它才被人发现。可以说，这是在政府问题上我们自己的唯一大发现。我们将看到反其道而行之的后果，当人们把行政习俗搬进政治、在憎恨旧制度传统的同时却遵奉这一传统时，人们在国民公会里竟实行三级会议省和城市小市政府曾遵循的制度；我们还将看到，从那以前仅仅使事务陷入窘境的局势里，如何突然间出现了恐怖统治。

    这样，在大多数总督一直自行其是的情况下，1787年的省议会取得了自治权；它在中央政府的权力之下，负责制订军役税和监督征收军役税，决定哪些公共工程应当兴办并加以实施。省议会直接统辖公路与桥梁工程局全体官员，从监察直到工程监工。议会要给他们规定它认为可行的事项，向大臣汇报部下的成绩，并提议大臣向他们颁发应得奖赏。村社的监护几乎完全交与省议会；绝大多数诉讼案件的初审必须由议会来审判，而在这以前是由总督审理，等等：上述职权中，有许多不适宜于一个集体的、不负责任的政权，况且即将行使职权的又是一些首次执政的人。

    人们把总督贬低到无权无势地位的同时，却让他继续存在，终于使一切陷入混乱。人们在剥夺了总督统揽一切的**权利后，强加给他帮助和监督议会工作的权利；仿佛一个被免职的官员有朝一日竟能理解剥夺他官职的立法精神，并且协助它的实施！

    人们对付总督的做法，也用来对付总督代理。在他的旁边，在他原来占据的位置上，安放了一个区议会，区议会须在省议会领导下根据同样原则行事。

    从1787年创立的省议会的法令和会议记录中所了解到的一切，说明议会刚一诞生，就陷入了同总督的暗中的而且常常是公开的战争，总督老谋深算，使继任者手足无措。在一处，议会抱怨它费了很大力气才从总督手中夺回那些最必需的文件。在另一处，总督指控议会成员要篡夺据他说是诏书授予他的职权。他向大臣申诉，大臣则常常不置可否或表示怀疑；因为对他和对所有人一样，这都是新鲜而模糊的问题。有时，议会经讨论认为总督治理不善，他经手修建的道路线路不好或维修很糟；他任凭那些受他监护的村社毁灭而不闻不问。这些议会常常在一项不熟悉的立法中摸黑，犹豫不决；它们四下互相征询意见，不断地收集各种见解。欧什省总督声称他能阻止省议会的意志，省议会曾经批准公社自行征税；省议会则断言，在这个问题上，总督今后只能提供意见，不能下达命令，同时它征求法兰西岛省议会的意见。

    处在这些尖刻的批评和会商当中，政府的进程常常缓慢，有时还停滞下来：公共生活这时候似乎中断了。洛林省议会的话是其他许多省议会的回响：“事务全面停滞。所有善良公民均为此感到悲伤。”

    在另一些情况下，这些新政府由于过分活跃和自信而犯错误；它们全都充满一股不安及骚乱的热情，希图一举变革旧的方法，一下子匡正积年沉疴。借口今后将由它们实行城市监护，它们着手亲自经营公共事务；总之，它们本想改善一切，到头来却弄得一团糟。

    假如人们今天愿意冷静思考长期以来政府在法国占据的重要位置，政府每天接触的众多的利益，依赖政府或需要政府协助的一切事情；假如人们想到正是靠政府而不是靠自己，个人才能期望在自己的事务中取得成功，才能指望他们的行业得到赞助，衣食得到保证，才能开辟和维修道路，才能维持安定，才能保障福利，若考虑到这些，人们一定会明白，政府受到损害会使无数人自身受到损伤。

    但是这个新组织的弊病在村庄里尤其明显；在那里，它不仅打乱了权力秩序，还突然间改变了人们的