但是，这些机关经常被官员当成中央政府的代理来管理。工会就是一个恰当的例子。在整个南亚，工会主义主要限于大规模的工业和种植园，还没有进行任何认真的尝试来组织农业工人。在一些国家，政府领导人已作出努力在劳动管理斗争中帮助作为弱小党派的工人，特别是当管理处于外国人的控制之下时。另一方面，已有这种感觉：停工，即集体讨价还价的最后办法会阻碍经济发展。因此，当政府的努力实际上转向通过调解和仲裁使工会趋向限制工资并进行合作时，经常对一些独立和专断的工会的西方概念口头上说些好听的话。这就使南亚大多数工会在思想上与苏联几乎没有区别。

    但是，创造自治、合作和民众参与的机构而不改变基本社会经济结构的所有这些努力本质上都是回避平等问题。这种回避不平等问题的企图对这些改革政策的失败负有大部分责任。这个问题在这里作为困境提出来——实际上，它是民主计划思想和政策的基本困境——因为很难理解，假如给定印度和其他南亚国家的政治和社会条件，怎样能够遵循一项完全不同的政策。

    在印度，许多持有甘地信条的领导人坦率地承认普遍存在于乡村结构的不平等。他们甚至谈到进行一场可望废除种性等级制度和土地私有制的全面革命的必要，但他们主张不采取强迫手段做到这一点。尼赫鲁理解这一思路的弱点，他说，不是要真正改变社会秩序，而是把重点放在现存体系内的慈善与仁慈上面，既得利益原封不动。

    在讨论乡村进步和民主计划的实际问题时，人们经常强调，自治与合作制度应该包括所有的乡村成员。希望是，民主过程将导致对穷人和弱者给予特别考虑；将诱使特权阶层丧失特权，并与受剥削的阶层进行真正的民主合作。这种思想路线可以说是印度的官方信条；当人民能够参加进来一起工作时，它受到甘地的非暴力社会变革的信仰的支持。但是，在正式辩论中，已有人公开对此表示怀疑。D.R.加吉尔在其《经济政策与发展》中，把这种甘地主义描绘成“不过是宗教复兴精神”。他认为，“甘地思路的失败”本质上在于没有认识到，必须要彻底地废除旧的制度和阶级形式，才能进行新综合的尝试。

    在印度特定的思想状况下，政治家和知识分子精英容易提出要求更大平等，废除乡村不公正的响亮口号。但是，作这种表示的那些人几乎不支持实现这些理想的实际措施。由上面指导发展的做法与他们的理想相反。但是，正如理查德·本迪克斯在《发展中政治社会的公共权威：印度的状况》一书中所说，村民们正被要求今天而不是明天进行合作，“今天，他们被巨大的经济不平等和严密的村社联盟极度地隔离。事实上，‘民众’并不具备实现全乡村范围内的巩固与组织的能力，如果，并且当乡村社会条件已经改变时，这种能力才有可能在遥远的将来出现。”

    更重要的是这个事实：乡村进步措施本身往往主要有利于那些比大多数人更富有的人。虽然与目标相反，但是，如果在此之前或与此同时没有做出努力打破阻挠实现更大平等的现存制度的障碍，那末这种趋势就是不平等社会中推行进步政策的自然的、甚至必然的结果。整个行政管理体制鼓励了这些趋势。

    行政管理本身具有牢固的、再多的说教也改变不了，至少不会迅速改变的等级继承性。福特基金会的道格拉斯·恩斯明格，一位在印度村社发展努力中起首要作用的美国专家，警告着手这些规划的文职官员不要有种姓态度。他抱怨说，“乡村工人极频繁地被看成是低级待从，或被作为低级侍从对待，而不是作为共同的工作者”。行政等级内部的现有种姓制度是阻碍村社规划成功的进一步的主要限制因素。

    经常也有人抱怨许多行政官员晋升的社会障碍，以及提升避开了较低阶层。但这种失败只通过行政官员自己的行动和态度是不能给予充分解释的。即使他是最有献身精神和精力旺盛的人，能够真正指望他深人村庄，唤醒贱民反抗剥削吗？他无疑会被逐出村庄，或至少因为不胜任而免职。他不是接受派遣，代表政府去发动一场革命，而是去完成一些实际事务。要做到这一点，他自然要同有产阶级和统治阶级打交道。他能同他们在一起工作，他们也更有容纳力，因为他们一定从他的努力中获得许多利益。最下层阶级内认为他只是政府的代理人，在非根本意义上才是他们自己的一分子——这同样是合乎逻辑的。这种情况的逻辑说明了较穷的村民被排斥在规划之外的原因——除非作为潜在的志愿劳动者和些许面包的接受者。它也解释了这些结果是如此不重要和如此搁置的原因。大规模的迅速发展尤其要求落后集团开始有自己的抱负，但现有的政治、社会和经济背景并没有促成这种变化。

    看到这种困境的西方观察家对此表现出许多矛盾心理。他们赞成村社发展规划，部分因为他们赞成其保守的、基本上是**的推力。他们也经常感到，保守力量已经太强大，而要避免革命，南亚国家必须改革不平等的乡村结构。他们感到遗憾的是在土地改革和保护佃户方面未能有所作为。然而，还几乎没有什么坚决的批评，平等问题在讨论村社规划时被刻意地回避了。在大多数关于各种民主计划方案的著作中，外交显然已成了主要关心的事情。

    “自愿”困境往往由于普遍混淆了该词共有的三种不同意义而模糊不清。一个意义是，民主计划要求人民的参与和主动精神，不是在遥远的将来，而是尽可能早地在为自治和合作而创造新制度的过程中，从根本上说，计划问题就是如何诱导人民在补救所有使国家处于不发达状态的不太令人满意的条件过程中参与和合作。第二个意义是，整个计划和发展过程应该发生在民主政治结构之中。在所有南亚国家，甚至在那些已经废除了各种形式的政治民主的地方，也说其政权在下列意义上是“民主的”：它试图符合人民的需要与愿望。

    第三种意义认为，应该依靠说服和调解而不采取强迫来追求人民的参与与合作。印度明确地倾向于后一种选择，在某种程度上，这种选择无论是对西方还是对**国家的外国观察家来说似乎都是异乎寻常的。南亚其他国家也作出了类似选择，在所有方面都存在极端的疏忽。政府政策正在不断地尝试用胡萝卜而不是大棒行事。

    我们必须看到，这种偏好逻辑上和事实上都与其他两种意义不同。它显然与政治民主不一致。所有这些国家只让其公民承担了较少义务，甚至强制推行比西方民主更无效得多的东西。这种避免强迫当然与“自愿”的第一种意义不同。这种避免建立和执行规则，不会促进合作，而只有助于增加犬儒主义和大众的漠不关心。如果他们认识到政府不能推行更大的平等，这种推断就特别符合事实。

    这种说法并不夸张；在整个地区对“自愿”的三种意义有一种系统性的混淆。这已造成了混乱，而混乱又因为声称这种含糊的混合是反对**、反对恐怖和管制的主张而增加了。其政策要求给南亚以援助和忠告的那些西方国家对此无不拍手叫好，认为这是该地区决心不倒向**的证据。具有讽刺意味的是，它已被欧洲**国家默认了，这些**国家急于表现“民主”因而不愿意建议实行更多的强制。而且，这些国家看来相信，强制只有在革命后才能应用于南亚，因此在这一阶段，他们还小心翼翼不推行强制。

    有关这种自愿理想的模糊言词所掩盖的真实的非常严重的困境是，如果没有更大的社会纪律，南亚几乎没有迅速发展的希望。首先，在没有更多纪律的情况下——没有强迫作后盾的规则，纪律就不会出现——所有的乡村进步措施将基本上无效。原则上，在一个国家能够达到的民主程度的结构内，纪律能够产生；最终，没有什么东西比缺乏纪律更危及民主的了。但是，这些国家的政治和社会条件阻碍了制定具有更大责任约束的规则。即使制定了法律，也不容易执行。

    但是，确立本地区思想的本地知识分子精英和外国观察家都应该澄清概念并避免以不现实的、混乱的措辞掩盖真实的困难。根据有关怎样在政府政策指引下有目的地、逐渐地克服有效改革的限制和障碍，以及在最理想的情况下，怎样完成这一任务而不放弃公认的民主思想中的基本信条等方面的传统，这样做是有实际意义的。

    上述几个困境是相互联系的。它们都源于自愿困境，这种自愿困境又是用我们称之为“软国家”的社会条件的复合体来解释的。当我们把南亚国家描绘成“软国家”的时候，意思是，在整个地区，民族政府向公民要求得极少。即使那些确实存在的义务也执行得不充分。这种低水平的社会纪律是今天南亚国家和发展初期的西方国家之间最根本的区别之一。

    有理由相信，南亚国家在前殖民时期具有类似于西方中世纪和中世纪以前时期的义务体系。在南亚，就是这些义务网络保证了道路、运河和其他通讯设施的维持。在西方，社会和需要维持它的保护性纪律逐年稳步加强；今天，每个人，无论穷富，都同样受到社会控制体系的约束。南亚没有经历从原始的、静止的乡村组织开始的类似演化过程。相反，殖民主义一般使古老的乡村组织衰败了，而又没有创造替代形式。在印度，甘地建立了一种哲学和不合作的政治策略理论。在那些没有甘地，甚至没有强大自由运动的南亚国家，不服从和不合作不过是对强加的殖民权力结构的自然反抗和抵制。其遗产是一套无政府主义态度，具有源自反对殖民强国记忆中的思想和感情力量。在新独立的国家，这种态度现在正转向反对他们自己的当局。

    从西方的角度看，解决普遍的和严重的无纪律的明显办法是，政府应该迅速地建立合理的社会规则体系，并务必使它们适当地执行。这看来的确是发展计划中最本质的因素。但是有大量原因使这种建议在南亚很难或不可能遵循。首先，南亚各国有一种历史遗产，这就是殖民主义造成的抵制当局的态度，这种态度并没有随着独立而消失。“硬国家”的形成不仅受到乡村中的态度和制度的阻碍，而且受到统治者的抑制作用的阻碍。此外，南亚国家没有一个行政当局准备执行新的规则，即使这些规则并不是很革命的。甚至在殖民时代就至少在较低层次蔓延的**，正在普遍泛滥，并且使中央政府的命令屡屡受挫。

    在这些抑制因素中间也有重要的思想因素。南亚新国家一般接受了西方民主福利国家和**国家的平等主义思想。为了受剥削阶层的利益而进行的改革主要在立法和执行两个层次遭到挫折。这一事实一定恰恰使得那些最献身于平等理想的政府成员和知识分子精英注意要求穷苦大众行动的措施。

    不过，毫无疑问，如果没有一切阶层、乃至乡村的社会纪律的加强，要促成迅速的发展是极端困难的。因此，所有的计划都对这一点保持沉默是令人不安的。即使在印度，那里计划已经兴旺起来，一系列计划确实注意到这类五花八门的有关问题。人们还是必须非常严密地审视计划，才能发现一些地方提到需要让村民承担义务的规则；即便这些也显然不是很令人信服地提出来的，并且没有遵照执行。总的来说，强化纪律的要求在公共讨论中是避而不谈的——实际上比甘地时代更多地避而不谈，因为他经常责备人民懒惰、不整洁、普遍缺乏秩序。今天，取而代之的总格局，是祈祷新的社会“精神”。