就能绕过合恩角；如果你不能，狂风就会把你吹回原地。”

    到1870年，卡莱尔的教诲已从奇谈怪论变成滥调。在这个转变过程中，最重要的一个影响乃是自然科学的发展。例如，1870年，赫胥黎的《非宗教家的宗教谈》编成出版。1850年不能理解卡莱尔的虚与实之间区别的人们，不会不理解赫胥黎关于生和死的论述，赫胥黎将生和死比作和一个从来不出错的无形对手下的一局棋。赫胥黎的非个人的科学在绕合恩角航行中似乎比卡莱尔的个人的和概念的英雄更有用处。

    但是，竞争性文官制既经发明和采用，就脱离它在其中产生的严峻而困难的思想领域，而在我们的习惯性政治心理中生根。我们现在半无意识地把文官制想像为一个不变的事实，其优缺点要么全盘接受，要么全盘否定。公开竞争也同样成了一个“原则”，被理解为应用于已经应用的官职，而不能应用于其他官职。因此，如果我们要对这个问题进行卓有成效的思考，当前最要紧就是破除我们头脑中的这种想法，回到变化无穷的世界去。我们必须把竞争本身看作千变万化，会不知不觉地逐渐演变成其他任命方法，并且必须把提供竞争的职位看作与其余所有职位不同，与适宜进行某种形式的竞争然而尚未试行竞争的职位重叠，在其曲线的边际点上与那些不适宜竞争的职位相交。

    在开始这个过程时，一个事实变得很清楚。官员的任命制度既然能应用于中央政府，就没有理由不能应用于地方政府。我们之所以从未认真考虑过这个问题，应该说是英国人头脑迟钝的一个惊人例证。在美国，文官这个词是同样应用于中央和地方两类官职的，“文官原则”既包括联邦的任命，也包括州和市的任命。两类官职之所以在我们头脑里分开，主要可能是历史上我们用不同的名字称呼它们的缘故。地方当局在任命官职方面可任所欲为（唯一的例外是教师和医师需要某些资格）。也许有五、六个大城市和地方已实行有限的公开竞争，但是在其他一切地方，为数恐怕已经和中央文官一样多的地方文官①是在这样一些条件下任命的，如果政府成立一个调查委员会，可能会发现1855年前中央政府官职任命权中存在着的不少弊病故伎重演。

    ①1901年的统计数字为：国家文职人员九万人，地方文职人员七万一千人。但是自从那时以来，地方文官人数增加得比国家文官快得多。

    当然，不可能单独任命一个文官委员会对每个地方单独举行考试。任命官员的人只向中央政府负责，而同任命以后控制官员、给官员发薪和提升的地方当局没有联系，这样将会产生不少困难。但是同样的困难却被美国文官改革者避免了，只要认真思考几天就能够使该项制度适合于英国的地方条件。

    为英国中央政府建立竞争性文官系统的一个目的是防止贪污。如果官员不再由议员任命，议员和官员勾结起来欺诈人民就困难得多。现在，一位英国议员如果想利用他的地位敛取钱财，就得贿买一大批完全不靠他照顾的官员，这些官员可能非常不喜欢他的为人，如果他们串通舞弊的勾当被揭穿，即使他不当议员已经好些年了，他们还是可能出丑或被送进监狱。

    在地方政府条件下，显然更需要采取措施防止贪污。在联合王国，地方政府的支出已经比中央政府大得多，而且正在以更快的速度增加，由于绝大多数钱都用在地方上，每笔支出的数额都较小，因此舞弊就比较便当。我认为，英国市政当局总的来说是廉洁的，但是舞弊确有发生，而且被官员和议员之间可能存在着的密切关系加剧。一个手头拮据或者厚脸皮的市议员或贫民救济委员随时都可能教唆（或被教唆）一个曾在竞选中帮过他一把的穷亲戚，并且为该人（也许是应该给他的同事类似照顾的默契所致）在市里弄到一个职位。

    再有，英国的铁路公司正逐年受国家的控制，但是从未有一位政治家曾试图像一个世纪前东印度公司那样在任命和提升方面定出一个公正合理的标准。有少数铁路公司为勤杂人员定出竞争制度，比市政府实行的那些制度更不适当，但是据说在大多数铁路公司里，任命和提升都受董事或大股东的影响。我们管理铁路的连接和信号等细枝末节，却没有认识到公众的安全甚至更直接地依靠铁路公司的官职任命制度。

    这个原则应扩充到什么程度，举例说，在什么程度上可以阻止一家大私人公司的老板通过把他的企业交给一个无能至极的亲戚管理而使半数地方居民受害，这个问题取决于今后五十年内集体主义思想家所能发明的政治方法的力量。

    同时，我们必须不再把现行对意想不到的试题仓促作答的竞争考试制度看作一样一成不变的东西。那项制度有某些非常实际的好处。候选人和他们的亲友都觉得它“公平”。它揭示候选人在某些重要智力素质方面的力量，这些素质无法用推荐信表明，除非经过考试，往往连候选人本人也不知道。但是，独立选拔的范围如果要大大扩大，就必须采取更多的方法。在这方面，自从查尔斯·特里维廉爵士的报告于1855年发表以来，英国始终裹足不前。考试的科目略有更改，但是过去半个世纪内英国教育状况的巨大变化基本上被忽视了。受过接近完整的“绅士教育”的英国青年依然只是极少数，大多数人根本没有受过任何智力训练。各种中等教育的普及、高等教育的日益专门化、世界各大学积累的关于测验“研究生”学位论文的真实性和智力质量的可能性的经验都很少或一无成效。

    1875年的公平委员会发现邮政局雇用少数妇女做下级工作。自从那时以来，女打字员和少数待遇较好的妇女曾因为这位或那位议会领袖或常任长官一时高兴而被接纳进其他政府机关，但是并没有作系统的努力利用每年毕业于新老大学、修养高、耐心好的妇女的才智来丰富国家的思维力。

    对于公众来说，1870年实行公开竞争似乎不仅排除了进一步考虑官员任命方法的必要性，而且也排除了考虑官员据以工作的制度的必要性。他们知道，尸位素餐之流行将销声匿迹。任命将按照“成绩”，而考试成绩的宣布犹如维多利亚女王中期小说里的婚礼，将会是故事的结束。但是在政府机关里，就像在法院或实验室里，除非在被任命官员全部工作期内由组织上提供适当的机会和动机，就不可能进行有效的思维。然而，1870年以来，政府部门的组织要么让各部按照机关传统自由发展，要么被一场只针对一个部（例如陆军部）的运动所改变。例如，每个机关内少数一级官员和多数二级官员之间的官方关系不是根据任何原则变化，而是按照某个曾经掌权但如今已被遗忘的首长的见解和偏见而变化。每个科的科长及其下属之间的关系亦然。在至少一个机关里，重要的文件先送领导，领导当即作出批示，然后逐级下达。在其他机关里，制度规定全部文件必须先送交一个下级，下级再送呈上级，不仅附上必要的文件，而且还附上他的处理意见，这样年轻人能获得无限宝贵的经验，年长者也不致于墨守成规。这两种组织方法必然有一种优于另一种，但是从未有人拿它们作过系统比较。

    在殖民部，图书馆长的任务是使每一个必须就一个问题作报告的官员都能获得有关该问题的已出版的书籍和官方文件。在贸易部（对该部处理的问题，出版的书籍比官方资料甚至更重要）才刚找到房子供收藏多年前搜集到的图书之用。①外交部和印度部都有图书馆，财政部、地方政府委员会却一个也没有。

    ①贸易部的图书长时期内一直存放在外交部。

    在财政和审计部，已实行一项训练下级官员的办法，就是每隔一定时间把他们调到不同的工作部门。效果据说很不错，但是我所知道的任何其他一个部都没有这样做，也没有进行过认真的讨论。

    几乎所有的部的官员都参与组织比他们自己的工作更直接行政性的部以外的工作，一项培训官员的明智制度应当“暂时调派”青年官员去担任他们将要负责组织的那项工作以取得经验。农业部的干事在任职期间应至少一次被调派去帮助监督宰杀染上瘟病的猪并访问农民，而贸易部铁路处的官员则应亲身对铁路办事处的内情有所了解。这个“暂时调派担任特殊职务”的原则可以扩大为若干固定的学习期（如军队已经做到的那样），在此期内，官员可脱产（工资照发）获得对他的部门有用的知识，嗣后不是通过回答试题，而是通过提供一本有永久价值的著作或一个报告来显示他的工作成果。

    布尔战争以后，由于迫切需要在英**队的管理方面提供有效的思想，军事会议乃应运而生。如今大臣不只是了解通过他的高级军官头脑的“瓶颈口”传达给他的那些想法，每星期还和五、六个部门的领导开会听取意见，学会选拔人担任高级职务，并省去不少冗长的案牍时间。与此同时，由于人脑生理学一个众所周知的事实，对文件进行思考感到疲劳的人与同事交谈会获得一种新的刺激，正如说累了的政治家如果头脑仍清新的话，会从静静地使用一支笔获得一种新的刺激一样。

    如果这种定期交替的书面讨论和口头讨论在陆军部有用，那么在其他部门也可能有用；但是没有一个有足够权力要求得到这一个答案的人曾对此加以过问。

    现代政府最重要的职能之一是有效地发布信息，然而我们虽有文书局却没有宣传部；一个部有公报，另一个部没有公报，公报如何刊印，何时刊印，都显然纯属偶然。对于各种官方出版物的统计方法，也无人负责调查和批评，并在必要时予以协调。

    就所有这些和其他许多问题而言，一个小型的委员会（有点和1904年负责陆军部改组工作的伊谢尔委员会相似），由一个能干的保险公司经理、一个公正的文官、一个富有国外贸易和部门组织经验的企业家组成，可能无需增加经费而使现有政府机关的效率提高一倍。

    但是，要任命这样一个委员会的话，议会的普通议员，特别是那些赞成大力扩充集体行为的议员，必须比目前更认真地思考集体思想的组织。比方，应该如何来防止一批官员养成“官方”的思想习惯以及一种对立于多数人民利益的公司利益观念的危险或使这种危险减少到最低限度？如果要引导每一代中相当数量最能干、最有条件的青年到政府里做工作，就必须提供工资，使他们立即跻身于富裕阶级。如何防止他们在一切行政问题上有意无意地袒护经济上与他们处于同样地位的人？如果他们这样做，那么，危险不仅在于社会改革将会延迟，而且英国的工人还会对受过高等教育的常任官员表示憎恨和不信任，这种情况是美国任何一个工人集会中都能看到的。

    如今，人人都有受高深教育的机会，我们经常听说各种社会出身和阶级同情的人都有可能进入日益扩大的高级文官圈子。要是情况果真如此，那当然是件大好事，但是每个注意现行考试制度发展的人都知道，必须小心防止给希腊文和拉丁文等科目打高分（哪怕仅仅出于官方传统），因为这类科目的教育价值不比其他科目高，但是只有一个社会阶级的人能获得优异成绩。

    当然，为了自下而上提升的信条而牺牲智力效率将带来毁灭性后果，1870年的政治家们认为从二级文官晋升一级文官在他们那时是凤毛麟角，以致可以把它置之脑后，他们的这种想法也许是对的。但是从那时以来，情况已经变了。二级文官的竞争已变得无比激烈，在任何一种合理的考试下，一些通过读书和进夜大学继续深造的二级文官在三十岁时都显示出比许多高等考试及格进入文官系统的人更适宜担任最高级的工作。

    但是，无论我们的官员多么能干，无论他们的出身多么不同，官僚生活通常产生狭隘和僵硬的危险依然存在，必须用种种鼓励解放思想的方法加以防止。德皇立了一个大功，前不久他在一个关于特威德穆斯信件的半官方通报中宣称，官方身分为国王和大臣的人作为“专家”在思想界享有其他更广泛的权利。人们只希望他能允许他自己的官员们在一天工作之余，作为个人主义者或社会主义者、非洲土著居民保护者、通神论者、自由舞台或自由仪式鼓吹者以健康的伦敦方式同工人领袖、陆军上校、教师、朝廷女官和国会议员重新聚首在一起。

    政府官员的智力生活确实正在成为一个问题，一年比一年更密切地对我们发生影响。在文学界、科学界以及工商界中，独立的生产者正在消亡，官员正在接替他们的位置。现在我们几乎人人都是官员，无论我们是报上写文章的、大学里教书的、还是银行里记帐的，在工作日子里，都为了一个更大组织的利益而使个人自由受到限制。我们很少受直接而明显的经济动机的影响，这种动机促使一个小店主或农场主或农村推销员拼命加紧谋划如何压倒他的对手或从他的雇员身上榨取更多利润。如果我们在生活中只希望尽可能少干活，多享受，那么，采取那种既不促进也不妨碍提升的不慌不忙的“手法”是合算的。

    因此，兴趣和多样性、公益精神和手艺人对自己技能的喜悦，这些间接促进因素作为高级形式思维活动的动机对我们正日益变得重要，而减少工资的威胁或增加工资的许诺却不那么重要。由于我们需要那些高级思维活动不仅是为了社会的利益，而且还是为了我们自己心灵的好处，因此我们每一个人都必须学会如何防止发挥有效思想的机会只限于极少数像希腊神话中的独眼巨人一样生活在不负责任的自由天地中的富人。如果我们清醒地认识到：今后有组织的工作将成为规律，而无组织的工作是例外，如果我们有意识地使我们的工作方法以及我们的个人理想适应那种状况，那么，我们就不致于再认为公众事务的管理工作只能让一群未受过教育的、反复无常的政客以及自私和迂腐的官僚来分担。