低级文职官吏在长期的任职期间，就按上述情况升任左右帝国政策的国家高级大臣。但是汉朝政府的统治经过大约100年后，情况发生了很大变化。统治权从正规的政府高级机关转移到一个私人性质的尚书手里。由丞相全面领导的那些官署组成的正规机构后来称之为外廷；尽管外廷通常由职业文官组成，但到了武帝统治后期（公元前141—前87年），许多影响本朝历史的重要决策都由组成内廷的显赫人物参预制订。内廷系指组成皇帝随从的那些人。他们有显赫的官衔和侍奉他们君主的职责。这些人既有文人也有武人。①

    虽然丞相是正式官员编制中地位最高的，但内廷的领导权由被任命为大司马的人掌握，他的行政管理权通过尚书施行。这个机构在一开始是一个政府正式官署的下属机构；当大司马奉命领导尚书时，他在政府里的实际权力就超过了丞相。前汉的尚书由宦官担任，到了后汉中期，该机构已发展得大到可以控制六个“曹”了。

    汉朝以后的几个世纪，尚书台将成为国家政府的主要机构之一。那时将轮到它把相当大的权力转给一系列新的非正式机构，就象在汉代正规的官署丧失其权力那样。私人控制的尚书取代正式机构的理由是不难找到的；它可以使皇帝或皇太后不受那些官方的程序和礼仪的限制，因为它们会妨碍这些人独断地处理国家事务。在危急时刻和国内战争期间，当文官机构的正规官署可能崩溃或无力行使职能时，一个小的、机动灵活的尚书机构对王朝的生存可能是必不可少的。

    尚书台的重要性在公元前46年政治家萧望之的一次受人注意的讲话中可以看到；②但是汉朝政府一个有重要意义的特征就是形式上保留正规的机构，以及使那些机构的高级职务通常有人担任的方式。这种安排有利于避免批评，因为再没有人能反对正规的、传统官署已被取消的事了。甚至在尚书获取权力以后，诸如丞相这样的要员仍能为治理中国政府提出建设性的批评意见和建议的事仍不乏其例。

    以下对中央政府基本结构的论述是以《汉书》对各种职官进行的理论上的描述为依据的。①因此它提供了前汉的实际活动情况，而前汉的实践主要从秦朝继承而来；汉帝国的许多官职和头衔确实可以追溯到公元前221年统一前的战国。遗憾的是，《汉书》的记述更多的是理想而非事实，因此不可能弄清楚《汉书》中提到的所有体制对行政有多大的影响。这个困难特别适用于主要机构下属的更为专门化的小的官署。

    政府由两级组成；即三公和九卿。九卿附有几个稍低一级的独立官署；另外还有高级军事将领和地方政府的官署。三公的职责是议政与监督，负责全面的指导；九卿则负责规定的行政范围的特殊任务。九卿与三公的各种职责之间有不同程度的交叉重叠之处。

    三公这一集体由丞相、御史大夫和太尉组成。三人之中丞相的地位最高，被描述为皇帝的助手，对国家各种事务都有责任。作为“行政的首脑”，上奏给皇帝的公文必经他手，因此他可以行使权力有选择地上呈下级官员提出的建议。有时同时设两个丞相，作为分割最高权力的手段。②御史大夫一职对有野心的丞相说来是一个牵制。与丞相一样，御史大夫关心的是向下级官员发布命令；他的特殊责任是考察文职官员的表现。有时他甚至负责检查丞相对国事的处理；作为政府工作记录的持有者，他能考察建议中的措施是否与国家已制订的规定相矛盾。

    秦汉时期始终设立这两个职位，太尉的设置远没有那么正规并且在公元前139年曾一度空缺。①从理论上讲，太尉是军队的最高指挥官，与另外两公平级。但事实上，行政的领导靠丞相和御史大夫，军事事务的指挥则委派给级别较低的军官。

    九卿所负的职责有相当大的差异。太常的任务是掌管国家的宗教祭祀；他的下属有星象、占卜、音乐等方面的专家。其中的一个官署