宪宗逝世后的那一年，在新帝穆宗的统治下，宪宗造成的势头甚至取得了更惊人的收获。820年后期，成德的王承宗死去，但没有突出的人接任。虽然驻军劝说其弟指挥，但后者也许关心他是否能控制桀骜不驯的驻军，所以立刻要求朝廷另外任命节度使代替他，而他本人愿意调到其他地方。朝廷以可靠和老资格的田弘正接替他，另委淮西之役的英雄李愬取代田弘正为魏博节度使。这一发展使幽州成为唯一的依然完全不受朝廷节制的藩镇。它的节度使刘总此时一心寻求精神超度（他的确穿起了僧衣），他预先防止了驻军的干政活动，在退出公职生活时立刻把幽州交给了中央政权。朝廷为了把幽州一分为二，就划出两个州，由两名正式的文官负责治理。到821年春，朝廷从此可以满意地看到帝国的最高级地方行政长官无一不是它自己挑选和任命的人了。
但这些成就是短命的。不出几个月，兵变导致了成德的田弘正（连同其许多追随者）遇害，以及朝廷任命的幽州两部分的节度使被拘禁。地方的军事将领接管了成德和幽州。朝廷举兵讨伐成德，那里过去是死伤最惨重之地，也是最易进入的目标。在开始时，由于缺乏经费、中央的指挥不当和各地参战军队出力极不平均，讨伐遇到了困难，战斗一直未见定局，到822年初期，战役停了下来。同时，魏博军的兵变造成了田弘正之子的死亡（他原被任命为节度使），结果使朝廷想取得这个要冲之地的希望落了空。随着一个兵变者的掌权，魏博此时也摆脱了中央政府的控制。此后不久，由于无力继续进行直接军事行动和急于求和，朝廷就接受了既成事实，授予这三个地方的篡权者以正式的任命。
十分清楚，穆宗的朝廷虽然在把河北全部置于中央权威之下这一方面取得了表面的成就，但它一直无力对付那些支撑这些藩镇自治的持久不衰的因素。特别就幽州和成德而言，朝廷更没有时间去消除这些因素。派毫无该地经验的文官而不派职业军人去治理幽州，这纯属愚蠢之举。他们的懈怠和迟钝的治理很快就疏远了驻军，结果他们忍无可忍，才最后采取暴力行动。在成德，军队和新节度使之间也有很深的积怨，因为后者在以前曾率领一个敌对的镇与成德交战，并且他因私人目的把大量财物运出境外而使事态更加恶化。一旦田弘正放弃了他的一支相当大的魏博的私人亲兵部队（这样做是因为朝廷不愿意提供给养）时，他就不再拥有继续控制该镇首府的手段了。随之产生的魏博的兵变是连锁反应的一部分。如果有更好的领导和更充足的给养，这次兵变本来是可以避免的；但无论如何，它表明自田弘正于812年臣服皇帝以来，藩镇内部的权力结构的变化是多么微小。5000440_0551_0①
朝廷还不能像不久前宪宗表现的那样对新危机作出有力的反应。自从在宪宗治下花费了大量经费和人力后，中央出现了一种松劲情绪，并且不愿再要求作出同样的牺牲。可是应该指出，中央的力量在任何时候都不能决定性地击败河北的这三个镇——不论是各个击败还是一网打尽。因此，虽然宪宗曾在各个重要方面扭转了分权的过程，但如果他还活着，他能否把它们真正控制起来，这也是值得讨论的。
但是，宪宗时期的其他收获足以保证在河北的这些挫折对帝国其他部分的影响减到最低限度。在不寻常的情况下，一个得众望的军事领袖王智兴的确不久后在822年春夺取了武宁的控制权。考虑到武宁最近在河北出的力和王智兴的优秀的战绩，朝廷给了他正式的任命。但这是以后半个世纪在东北以外唯一的一次成功的、并导致官方承认的篡权。显然，宪宗采用的改革大大地削弱了个别藩镇独立行动的潜力。随着藩镇中心与所属州之间的财政和军事联系的严重削弱，任何怀有割据称雄之心的节度使会发现自己难以集结足够的经费和兵力来实现其目的。改革之有效，主要表现在它防止了新的权力中心的滋长，但改革对牢固确立的权力中心也有长期影响。藩镇财政的紧缩很可能是引起驻军继续发生（虽然不很频繁）兵变和动乱的原因。这类问题的出现是不可避免的，因为当时处于这种制度之下：大量军队驻守在全国的战略要地；尤其是当兵成为社会上最不齿于众口的人的纯系雇佣的职业。但是这些动荡没有更广泛的政治目的，一般只产生有限的后果。
在宪宗之治以后，帝**队的人数无疑减少了（虽然现存的少数统计材料提出相反意见）。穆宗在820年登上皇位之时，发现国库空虚和朝廷中存在强烈反对继续执行强硬军事政策的情绪。可能在那一年后期，他对此作出了反应，秘密下诏全面削减藩镇的军队。这项工作准备用简单的权宜之计来完成，即不补充军中正常减员（死亡和开小差等）过程所造成的缺额，据估计，缺员率每年为8%。对可能会激起地方驻军反抗的关心明显地反映在以下两个方面：把这项措施包得密不通风；为达到这一目的而采取了消极的方式。按理说，这个命令不可能产生突然的或戏剧性的影响。但据天平和浙东两地的报告，它们迅速贯彻的努力表明命令是被认真执行的。可能它对各镇军队构成的威胁助长了东北新危机的出现，这转过来又导致了政策的明显转变。822年春颁布的诏令指出，未经批准，禁止突然削减军队，并规定维持原有的编制。①据推测，各镇的预算也作了相应的调整。其用意肯定是向全**人保证，他们不会有失去生计的危险。
但是这一措施的某些后果（实际上是重建队伍）是很难预见的。许多藩镇当局不是征募真正服役的人，而是把空缺售给有财产的人（其中包括地主、商人和衙门吏役），他们都企图依附当地的地方政体来取得利益。这就是支配地方的经济利益集团逐步渗入地方政府的手段之一，但这一过程是缓慢的，持续于9世纪整个时期。另一个后果，正如13世纪的历史学家马端临看到的那样，是军队力量的严重削弱，因为军队虽然名义上保持足额，但真正有战斗力的兵员数却大为减少。另外，朝廷根本没有明确放弃削减武装兵员人数的计划。在行得通的情况下，它偶尔也亮明态度，鼓励减少部队人数；它还采用这样一种人事政策，即给予那些能增加收入的地方官员以最高的功勋，以此鼓励削减耗费财政经费的士兵的人数，甚至减少其军饷的标准。②下文将要谈到，最后当动乱在9世纪中期以后开始呈现出威胁王朝生存的迹象时，动乱之得以迅速蔓延和持久不衰的一个原因是，朝廷没有足够的兵力去控制它们。
我们掌握的关于9世纪军队人数的概括的数字需要很仔细的说明。《元和国计簿》所列807年军队83万的数字肯定是可靠的，但不能肯定东北诸镇军队是否包括在内。也可能包括在内，但只是按照中央政府簿册中规定的兵力而不是根据其实际人数计算的。更难解释的是，837年王彦威的一份财政报告断言，在9世纪20年代初期帝国共有99万名士兵。①可以料想，宪宗的历次讨伐当然全面地增加了兵员；但穆宗初期的政策应该说是起了相反的作用。这个数字不但大于807年的数字，而且远远地大于我们掌握的8世纪的任何数字。是否可以这样来解释：它指的是821至822年这一短暂的时期，当时河北诸镇都掌握在朝廷之手，故而此数包括了它们军队的实际数量。这些数字完全可能超过官方规定的人数一倍或一倍以上。如果这个数字是正确的，王彦威所举之数大概是我们掌握的755年以后整个时期帝国兵力的最完整的数字，虽然我们还无法估计真正受过训练的战士的比率有多大。可惜史料中保留的王彦威的报告没有837年帝**队的总数字，而只有中央经费维持的数字（40万）。但可以肯定，在9世纪后半期地方诸镇对当局的严重挑战出现时，武装人员似乎已经大大地减少了。
中央和地方的关系继续按照我们前面所述的情况发展下去，一般地说，它们的关系日趋官僚化。由于对节度使的任命不再是压倒一切的军事问题，朝廷在任命官员担任节度使之职时就可以采用行政的标准了。纯粹的军人只被任命在那些有重要军事职能的藩镇任职。随着文官之治不断地在大部分藩镇中处于远为重要的地位，官僚节度使的人数超过了军事将领，其比率平均为二比一。大部分高级将军或在同时或先后在神策军中任过职，他们因而失去了过去特有的地方属性。通过地方驻军支持而取得权力的那种桀骜不驯的节度使变得越来越少，到唐朝最后垮台以前几乎被消灭了。以前在高级官员中的中央和地方仕途之别趋于消失。朝廷和地方之间的调任成了常规，以致于任何一个有成就的9世纪的官员在他仕途生涯终了时，也许已在三个或更多的藩镇担任过长官。正规的轮换也限制了在一个特定藩镇任职的时期。虽然没有正式规定期限，最长的任期一般为六年。许多人的任期要短得多。①
节度使们还受到官僚机器的限制，有些最细致的限制则对其下属施行。9世纪先后颁布的许多中央指令都证实了中央关心的是节度使们设置的大批随员和地方行政官员总的素质。这些指令企图规定幕僚的人数（特别是关键的行政官员）、他们被任命的标准和提升他们所依据的程序。对外放赴镇的宰相，他们随带的助手人数也有限制，这显然是在宫廷政治被激烈的派系之争左右时力图防止他们在京外结成或保持私党。在地方任职期满后，节度使同样必须辞退或解散其幕僚。实际的执行无疑与那些肯定旨在防止流行的弊病的命令有很大的距离。此外，节度使对自己僚属的委任权从未被怀疑过。但是，中央政府试图限制他任用僚属的自由，此事本身就证明了中央地位的加强，而地方节度使的地位与8世纪后期相比，则表现出了质的变化。②
节度使们不断地处于警惕的注视之下，还常常要接受宦官监军使的瞎指挥。在820年后，随着宦官在朝廷权力的扩大，他们在地方行政中的作用也一定有所加强。他们此时有一大批私人幕僚为之效劳，还有私人的随从部队，个别人的随从达数千人。在843至844年的军事战役中，监军使是如此明目张胆地滥用自己的职权，以致宰相李德裕竟能使枢密院的两名高级成员同意限制监军使的权力和活动。从此，他们不得发布影响军事行动的命令，其扈从人员也不得大于规定的规模。后来在855年，由于监军使不断干涉日常行政，他们甚至要对他们所在地的地方行政的严重缺点和渎职行为与节度使共同负责。这一措施旨在阻止他们的专断行为和确保能得到更认真的报告，但却默认了他们治理藩镇的共同责任。前面已经谈过，有偏见的报告使人们难以对监察制度作出任何全面的评价。也许根据官场效率的正常标准来衡量，这一制度尚有许多需要改进之处，但作为一种控制的手法，它显然是高度有效的。①
不论在藩镇的上级或下级机构中，中央政权都容易碰到的一个最棘手的问题就是财政控制问题。在官员的渎职行为中，朝廷最关心的就是贪赃枉法问题。这个罪名常常被单独提出，不在重大庆典时颁发的大赦范围之内。另一个特别根深蒂固的弊病是征收未经批准的附加税，朝廷对此曾经三令五申加以禁止。节度使之职一直是一个肥缺，值得以重金通常向有权势的宦官贿买。据说，这项投资在一个任期内就能使他获利三倍以上，但开始的费用迫使许多官员负债累累。也许为数不多的节度使能像令狐楚在824年接管宣武那样很快捞取了200万缗钱，但种种迹象表明，稍微收敛的捞钱机会还是有的。朝廷偶尔也审理这些犯法者，但它在对待中央官员的不端行为时，态度要比对待地方官员的违法行为严厉得多。法令不断强调节度使要对他所辖官员的行为负责，这可能有助于减少这类违法行为在其下级行政机关中的发生率，但节度使本人显然很少受到审理。安禄山之乱后地方的财政处理开始有很大的回旋余地，这种情况似乎久已成习，而且由于官员的行为准则起了相应的变化而使外放官员有机会能为自己的不幸遭遇取得丰厚的补偿。
政府从8世纪晚期以后起，在9世纪明显地加强了对民众的控制。在册的户数在807年只有250万户，到宪宗之治的末年已增至400万户。到839年已经达到500万户，这是唐朝后半期的最高数字。①此数似乎远未达到755年900万户这一大数字：但考虑到它根本没有包括河北的任何数字，所以对全国来说，这个数字也不算小。更高的登记率当然意味着中央政府和地方当局两者收入的增加，但由于现存的财政数字的材料甚少，人们难以作出任何可靠的结论。837年的总收入为3500万（钱和实物混合的）纳税单位，据说政府收其中的三分之一；这三分之一中的三分之二用于维持中央和西北的军队。这些数字并非全不可信，但机智的日野开三郎指出，它们会令人误解。如果把间接税和通过各镇用于特殊和紧急需要的储备计算在内，中央的收入就高得多。仅以后的一个关于中央收入的数字就表明，大致相同的收入水平至少一直维持到9世纪50年代。中央对地方的收入比率肯定小于安禄山之乱以前的年代。根据杜佑的数字，当时两者收入的比率大致相当（更严格地说为五比六），而在以后的这一时期，其比率充其量为三比五。因此，中央政府能直接处理的收入，不论是绝对数字还是相对数字，都要少得多。可是，由于财政制度已经起了如