从构成宪政运动的提议、章程及地方权力竞争的一片混乱中，出现了一些改组地方政府的具体活动。由于中央政府失去在地方贯彻其意志的能力，这类活动首先在省的保护下扎下根来。这一情况实不足为怪。活动是从山西省的军阀领袖阎锡山的计划开始，他打算通过把新的重点放在村级组织，以便更好地控制山西。省里的这种创议由于是从军事掌权者开始的，所以不大可能很重视民众动员或参与。尽管这种计划无不冠以“自治”的美名，但是实际重点却完全在另外的方面。

    山西计划

    由山西督军阎锡山在1917年创始的“村制”，是能说明下面过程的例子，官僚政治的解决办法是从自愿主义和民粹主义的纲领中产生出来的，并最终成为民国时期地方政府的主要统治形式。阎锡山的村制是两种趋向的产物，两者的意图都是保守的：第一，袁世凯（在1913—1914年）取消县和省的自治，接着推行区的地方行政“实验”制度，区是县以下大体上与传统的乡规模相同的单位。根据袁世凯1914年的计划，这些区由任命的区长管理，区长实质上是县政府的助手。区被阎锡山采纳作为县与村的桥梁；每县三至六个区，主要作为警务与税务的行政当局而发挥作用。第二，阎锡山利用乡绅想通过教育和改造公共道德以求得乡村复兴的积极参与的传统。

    山西村制的起源可追溯到乡绅领导的模范城镇河北省翟城；翟城实验后来在20世纪20年代末和30年代，作为定县计划的基础而很有名（见下）。翟城米氏家族积极参与地方教育和自治，甚为成功，县知事孙纯斋宣布该镇为模范镇，后来该县本身又为模范县。孙纯斋于1914年任定县知事。两年后他被阎锡山选为山西省省长。不管他的提升是否归因于他在村级行政管理上的独特经验，他抓住这个机会力促他的恩主阎锡山推行他振兴地方政府的方法。孙纯斋任职不到一年去职，但这种新的行政体制仍然是阎锡山实行地方控制的基本战略。①

    阎锡山的新村制正像它的发展所显示的，与袁世凯政府1914年颁布的地方自治章程相当一致。这些章程的目的在于驯服民国初期生气勃勃的县和省的政治活动，因为在县、省的政治活动中，地方名流与官府争夺对地方财源的控制权。袁世凯废除省、县议会，目的在于地方政府中有更多的官府色彩；基本单位区的行政辖境太大，难与任何县以下的自然单位一致（例如太大，难与标准的集市乡镇一致）。它的含意是清楚的，县以下的自治在经过一系列的规定阶段以后终于出现时，对官吏的监督比对地方社区的政治组织更易作出反应。①新“村”制所增加的单位就是村，类似清代的“编村”，在村内，小社区一般在村长领导下相互联系起来。村制随着在山西的发展，变成了一个传达政府指令的次官府结构。村长一般不识字，依靠县当局指派，几乎不能独立地主动行事。一份1922年的督察报告断定，他们甚至不能有效地贯彻官方的命令。区长能力较强，虽然全是山西人，但都不派在本县任职，这等于把前清“回避规定”扩展到县级以下的行政单位。作为低级行政官吏，他们不可能鼓动“自治”之类的有生气的地方政治运动。然而，省政府的直接任命使他们在官僚政治体系中有较高的地位。

    山西村制的官府气味，在划定行政村界的活动中得到加强。划定村界是以已知的行政管辖权代替惯常的人际关系。更重要的是它对土地税的管理有用。行政村起的作用相当于清代催征税粮的里甲，可是如今有了根据阎锡山当政初期进行的地籍测量所划定的更准确的村界。②

    就行政史而论，阎锡山大受吹捧的“村制”，只不过相当于实质上的旧时帝国税政体制，加上自愿主义的自治外表，附以十进制