显而易见，如果人们从一种特殊利益的角度……来调整他们的行为——不论这种特殊利益是公共的利益还是私人的利益，那么他们都会使自己陷入永无止境的混乱之中，而且还会致使政府治理（goverment）在很大程度上失效。每个人的私人利益都是不同的；尽管公共利益本身始终是同一的，但是它却成了产生巨大纷争的根源，因为不同的人对它持有不同的看法。……如果我们在把特定的财物分派给特定的人的时候遵循同一种利益，那么我们就会使我们的目的落空，并使这种混乱状态永远得不到解决，而这种混乱状态正是那种一般性规则所旨在防止的现象。因此，在对涉及财产占有之稳定的自然法进行修正的过程中，我们必须从一般性规则出发，并根据普遍利益来调整我们自己的行为。

    ——大卫·休漠①

    ①David Hume, Treatise，Works,

    ed. T. H. Green and T. H. Grose (London，1890)，Vol.Ⅱ，p.318．

    在自由的社会中，普遍利益主要在于促进个人追求未知的个人目的

    只有在实现普遍利益或公益所必需的时候，才能允许对个人施以强制；此乃自由传统的一项基本原则。尽管对政府权力之正当目的（legitimate

    objects）所具有的普遍的、共同的或公共的特性（the general or common or public character）①进行强调，其目的显然在于反对政府把权力用于实现特定的利益，但是人们使用的那些不尽相同的术语所具有的含混性，却使他们有可能把几乎任何一种利益都称为普遍利益（a

    general interest），而且还有可能使许许多多的人都去为他们丝毫不感兴趣的目的费心费力。共同利益或公益（the common welfare

    or the public

    good）这两个术语直到今天仍是最难给出明确定义的概念，因此，由统治集团的利益所指向的几乎任何内容，都有可能被塞到这些概念当中去②。

    ①有关古人所持有的共同或公共事业(或利益)的概念的含义，请参见A.

    Steinwenter，“Utilitas publica-utilitas singulorum”，Festschrift Paul

    Koschaker(Weimar,1939)， vol. I，and J.Gandemet， “Utilitas publica”，Revue

    historique de droit francais et étranger，4， série， 29， 1951。

    在古代，这些概念的对应词在希腊语和拉丁语中得到了广泛的使用。有关这两个概念在中世纪的用法，请参见W. Merk，“Der Gedanke des

    gemeinen Besten in der deutschen Staats-und Rechtsentwicklung”，Festschrifi

    für A. Schultze (Weimar，1934)。

    ②论者们对这个问题进行了广泛的讨论，但是成果不多(主要是在美国展开的)；有关此一讨论的要点，请参见Nomos

    Ⅴ， The Public Interest， ed.， C. J. Friedrieh (New

    York，1962)，同时也请参见该书中所提到的较早的文献。

    情势之所以发展至此，主要的原因很可能是：人们似乎自然而然地认为，公共利益在某种意义上讲必定是所有私人利益（private interests）的总和①；而如何把所有的私人利益聚合起来的问题似乎又是一个无法解决的难题。然而不争的是，在个人可以为实现自己的目的而自由地运用自己的知识的大社会（a

    Great

    Society）中，政府所应当旨在达致的那种普遍利益不可能是由分立的个人所得到的特定满足的总和构成的，道理很简单，因为作为决定因素的那些情势，决不是政府或任何其他人所可能完全知道的。即使在现代的福利社会里，大众所具有的绝大多数且最为重要的日常需求也是经由一系列进程的展开而得到满足的，而对于这些进程的细节，政府并不知道，也不可能知道。因此，人们要求政府予以提供的那些最为重要的公共产品（public

    goods），并不是对任何特定需求的直接满足，而是对某些条件的保障，从而使个人和较小的群体在这些条件下得以享有较有利的机会以满足彼此的需求。

    ①J．Bentham，An

    Introduction to the Principles of Morals and Legislation， new ed．

    (London， 1823)， vol. I， p.4 ：“那么，社会的利益是什么呢?——就是组成该社会的各个成员的利益的总和。”

    我们决不能把公众的主要关注点引向特定且已知的需求，而必须将其指向那些维护自生自发秩序（Spontaneous

    order)所需要的条件，因为这种自生自发的秩序能够使个人以权力当局所不知道的各种方式满足自己的需求；我们可以说，在过去，亦即在人类历史的大部分时间里，这个问题都得到了很好的理解。众所周知，斯多噶学派和西塞罗的思想在很大程度上构成了现代自由理想的基础；而在这些古代先哲那里，公益事业（public

    utility）与正义乃是一回事；后来，中世纪的论者也曾频繁地援用公益事业（utilitas publica）这个术语，当时，该术语的含义从一般意义上讲也只是维护治安和正义；即使对于像詹姆斯·哈林顿（JamesHarrington）这样的17世纪的论者来说，“公共利益……也只是那种排除了一切偏私或私利的公共权利和正义（the

    common rightand justice）”，从而也就等于是“法律的绝对统治而非人的绝对统治”（the empire of law and not

    of men）。①

    ①James Harrington，The

    Prerogative of Popular Government (1658) in The Oceana and his Other

    Works， ed. J. Toland (London， 1771)， p. 224

    ：“公共利益(亦即共同的权利和正义)可以被称作是法律的绝对统治而非人的绝对统治。”

    在这里，我们所关注的只是这样一个问题，即那些有助益于普遍利益的个人行为规则，是应当旨在实现某些已知且特定的结果，还是只能够致力于创造一些有可能增进每个人追求自己目的的机会的条件。一如前述，不同的个人所追求的特定目的必定在很大程度上是那些制定规则或实施规则的人所不知道的；除了此一不争的事实以外，即便是满足每一种私人欲求的问题，也不是普遍利益的组成部分。大社会的秩序确实是而且也必须是以某些尝试在非设计的状况下不断蒙遭挫折为基础的——人们本来不应当进行这些尝试或做出这类努力的，但是对于自由的人来说，却只有经由这些努力或尝试的失败才能使他们不再做类似的努力。就情势的变化会使社会结构发生某些变化成为必要这一点而言，可能会出现这样的情况：一方面，为了普遍利益，社会结构应当根据这些