在我们很多人的眼里，政府科学（government

    science）或许是个新生事物，但实际上几乎就从我们国家的历史开始之日，科学家就在政府里占有一席之地。政府从来不愿雇佣科学家帮助他们解决诸如战争或和平问题，因而科学总是像与大学和工业一样，与政府有很多联系。对于政府科学的历史与工业科学一样没有得到充分研究，然而政府科学却也是美国科学整体中的必要部分。

    如，农业部及其前身对政府科学研究作了最长的连续性记录，这份追溯到一百多年前的十九世纪初的记录，起初保存在少数几个个人手里，农业部成立后，拟订了一个科学方案，雇佣了一位化学家，一位植物学家和一位昆虫学家为其工作。此后，这三位先驱分别各自扩展成一个关于所有农业问题的科学工作者团体。农业部的一位部史学家，T·斯旺·哈丁（T．Swann

    Harding）说，经过长期的发展后，现在“仅农业研究中心就有二千多人……几乎肯定是世界上最大的农业研究机构”，而这仅是这个部科学资源的一部分。

    美国政府里科学研究的成长模式大致就是这样。最初，十九世纪有时甚至直至二十世纪初，在任何部里都只有几个科学家，最近四十年来，政府科学家的数目翻了几番，二次大战后的几年里，政府里集中了大约三万名来自物理学、生物学、农业科学、工程科学的专家，其中约三分之一是农业科学家，另外三分之一是在国防部工作的各类工程师。1947年，政府各部花了六亿二千五百万美元供这三万名科学家搞物理学和生物学研究。

    虽然政府科学中有一些比较集中的研究内容，但是我们将会发现，政府科学家研究涉及面是广泛的，可能还是相当普遍的。总统理事会的报告说，“联邦政府规划从根本上说允许探索每一门科学学科和子学科”。我们可以推测到，政府研究的最大部分是应用研究，1947年这部分开支占了总共六亿二千五百万中的五亿七千万美元。但是也进行比较基础的研究，同样，对这类基础研究的支持是建立在这样一个信念之上的，即在不大长的时间内，这些基础研究将会转化为实用。仅从农业部的工作就可看出，政府科学在纯研究和应用研究领域所取得的成就，对于美国人民的“科学成就和财富增长”都有巨大的价值。

    二次大战前，联邦研究经费的最大部分花在农业研究方面，如1936－1937，政府为研究拨款一亿二千万美元（占总预算的百分之二），其中三分之一进入农业研究，五分之一进入军工研究，其余用于其它目的。大战一开始，研究重心就明确地转移到军事研究方面，政府中军事部门花费了联邦研究规划中的六分之五的经费。另一方面，政府总是更多地投资在自然科学研究，社会科学研究要少得多，二次大战前，经费预算中四分之三拨给自然科学研究，然而在三十年代的大萧条时期，除了通常预算的四分之一经费外，大部分应急研究基金都给了社会科学。虽然很难获得经费分配的准确数字，但自然科学肯定在战后政府研究规划中仍占优势地位。

    既然政府研究与在工业研究中一样，有一种在短期内显示价值的强制性要求，那么集中于军事研究和农业研究就有了显而易见的理由。军事研究对政府显然是生死悠关的，而农业研究所以成了政府的重点关心对象，是因为不可能有任何一位农夫能够像个体资本家一样，对农业科学研究实行津贴。作为一个贯穿大部分美国社会史的相对较穷的社会经济群体，农夫们寻求并成功地通过其农业研究规划而从政府获得大量资助，我们经常忘记了最近百年来我们已经经历了一次农业革命，同时进行了一次工业革命，在这次农业革命中，政府科学起了伟大的先锋作用。关于这一问题的一份研究指出，“例如，在化学与土壤局（the

    Bureau of Chemistry and soils）建立之前，氮肥领域的研究一片空白，这个局在这上面花了十年功夫，尽管此期间的开支削减了三分之二。当研制成有效的方法后，氮肥工业就建立了氮研究实验室，高薪（政府薪水的三至五倍）聘请了该局的氮专家，并着手使其商业化”。

    然而，尽管政府科学研究对社会作出巨大贡献，但它从未有过高的公众声望，或许这是因为所有美国政府雇员都没有享受高的公众声誉的缘故。很少有科学家认为政府雇员是最满意的职业，一份态度调查表明，即使已经受雇于政府的科学家，只有百分之三十七的人感到在政府里工作是最令人满意的职业。大学科学家只有百分之一这么认为，只有百分之五工业科学家有此同感，无怪乎有时雇佣科学家搞政府研究何其之难。这份调查报告最后总结道：“把所有群体包括在内，只有百分之十一喜欢政府职业，百分之三十一喜欢工业职业，百分之四十八喜欢大学，剩下的百分之一喜欢咨询工作或其它活动”。

    尽管如此，还是有许多有才能的科学家，不论其工作的社会声望如何，在为政府效劳。与工业科学相类似，政府科学的质量也有很大差异，如果不与工业研究以及工业能够支付的高薪直接竞争，那么政府科学或许一直是最好的。政府研究至少在两个领域特别不错，那就是农业和医学，后者在政府研究规划中占了四分之一的比重，政府进行各种医学研究，并对大学和工业的医学研究产生了巨大影响。有关医学的几个政府研究机构，美国公共卫生署（the

    Public Health Service）把其经费的最大部分用来搞基础研究，陆海军的医学研究（the

    Army and Navymedical work）更多地致力于应用。1947年，政府总计雇佣了约三千五百名医学研究人员，他们使用精密的仪器，有足够的资金，享有很大的课题选择自由，由于拥有诸如这些有利条件，结果总统理事会的报告指出，“联邦机构从事的医学研究，维持了高质量，因而受到全世界的尊重”。与流行的偏见相反，政府的科学研究不一定平平庸庸，必须时刻认识到，“在政府的研究实验室里存在着广泛的风气和精神道德的差别，正象这种差别亦存在于工业机构和大学一样”。在所有政府科学中，没有必然的固定不变的低劣质量，它的现实可变性表明，哪里比较弱，哪里就能改善提高。最近至少有二项关于政府科学的大规模的研究，都得出了上述结论，一项在三十年代由国家资源规划署进行，另一项由总统科学研究理事会在战后作出。

    撇开所有其它因素，造成政府科学之问题的一个重要因素是组织问题。政府研究组织在两种组织障碍下蹒跚而行，这值得我们详细分析每一种障碍，并希望据此找出提高政府科学的一般性水平（average

    quality）的方法。第一个组织困难是，政府研究部（Government

    research department）在许多方面受那些适用于所有政府组织的非科学的通行规则的控制，而这些规则很大程度上对科学研究群体的成功运行不利。第二个组织困难是，政府研究比工业科学或大学科学更多地遭受所有令人头痛的“科层制”的组织问题。这二类困难原则上都是不可解决的，下面再来看看那些为在政府科学中减轻这些困难所作出的努力。

    与大部分政府雇员类似，几乎所有政府科学工作者，受民政署（the

    Civil Service）的一般规则的支配。这些规则由于其本质特征——部分由于其形式本性，部分由于其管理方式——最近变得更适合于例行公事式的一般性工作，而对那些需要高智力的专家不太适合，结果使得政府在与大学和工业竞争雇佣科学家时处于不利地位。大学和学院有熟悉工作申请者的优势，而大部分的受聘以对知识的研习情况为基础按照个人推荐进行。从工业方面说，他们每年派出一批精力充沛的“天才寻找者”（energetic

    talent seekers），与大学生交流，为大学生推荐工业科学中具强烈吸引力的工作。相比之下，要想获得政府科学中的工作，必须自己寻找机会，参加笔试，笔试的地点可能在一个要自己花旅费才能到达的地方，之后要等好长时间才可能获准申请。一位在战时具有丰富的雇佣政府科学家经验的人说，“这是积极寻找合适人才并以最小的延迟和形式雇佣的主动过程，与目的不在于寻找好人才而在于阻止庸人进入的被动过程之间的竞争”。在这种情况下，政府科学每年都要失去许多潜在的工业科学雇员。然而加快政府的雇佣过程已经有可能了，可喜的是民政署最近对其规则作了些修改，以实现加快进程的目的；政府科学组织和民政署委员会也提出形成一个为大学生和年轻科学家提供关于政府科学工作优越性（设备好、起点工资高，事业发达的真正机会）的信息渠道。例如，为了与争抢优秀高年级大学生工业界竞争，国家标准局（the

    National Bureauof Standards）先手抢走最好的低年级（一般是三年级生）学生，为他们提供暑期工作（summer

    jobs），这些学生也就因此而取得民政署的职位。这些大学生获得学位后通常回到老地方工作，而且比较容易找到工作，因为他们已经获得民政署的地位。但是，如果政府想招聘更多更好的年轻人为政府搞科学研究，有必要对招聘过程作全面的更多的改进。

    政府范围的民政署法令也涉及政府科学家的薪水。总的来说，法令允许政府科学家的工资比大学高但比工业低。年轻人的薪水与在工业企业中一样高，但民政署支付的最高水平的薪水大约一万美元（一年），比工业中的最高水平的薪水低得多。由于这种薪水极限，使得政府研究很难留住那些已经工作多年并达到薪水极限的研究人员，当然留住他们也并不是不可能，有些人被特别优越的研究条件吸引而不愿离开。但总体上，政府研究的人才外流，因而政府也就成了工业科学家的一种培训学校。这对于整个国家共同体当然间接获益，但这种利益必须按对政府科学的直接损失来衡量。曾经建议把政府工作中的各种专家（不仅是科学专家）的最高年薪提高一点，比如一万五千美元，这可能有助于留住许多各种层次的迷恋工业研究的人。然而增薪不太可能，除非全国范围的政府工作薪水水平有一个总的变动。

    在民政署的管制下，政府科学家还遭遇其它一些不利方面。因为他们是按行政目的而非科学目的加以训戒的，民政署的条令倾向于为那些年资深、有管理才能的人而不是专家技术人员创造更多的升职提薪机会，因而，政府科学家时常必须在工作擢升（Job

    advancement）与科学机会（scientific opportunity）之间作出选择。由于民政署的一般政策是不把高层次工作职位授与没有管理责任的专家，这种二难境况可以通过为那些希望工作擢升又不愿担负管理责任的专职研究人员创造更多的高级别位置（high－ranking

    positions）而得到缓和。当然管理者是必要的，有些科学家就是一个杰出的专职管理者或兼职管理者。相反，有些科学家急于在科学上领先，而不愿离开研究工作，政府需要这一类科学家。

    科学家需要另外一些特殊待遇，这在民政署管辖下的行政雇员中通常不会得到满足，而对于进行良好的科学工作却是必需的。比如，政府研究组织应当有权为工作人员设计服务性的培训计划；应当有权允许他们参加学术会议而不扣薪水，如果愿意的话还可给予一定的津贴；应当有权批准一些想去大学深造或参加其它的科学训练的研究人员的请假。工业科学研究组织（尤其大组织）为他们的雇员提供所有这些机会，因为所有这些对于科学研究是重要的，而对于事业摆升是必不可少的，缺乏这些特权使政府科学更缺乏吸引力。同样幸运的是，近来这方面也有所改善，事实上，这些正在做出的改变都有些先例，即使在二次大战前，农业部就支持了一项庞大的服务性培训计划，由优秀的教师给三千名学生讲授约四十门课程。大战开始以来，这种计划扩展到所有的政府科学部门。通过对华盛顿特区一万名政府科学家的研究培训要求进行调查后，民政署的科学人事顾问委员会（the

    Civil Service Commission’s Advisory Commi－ttee on Scientific

    Personnel）安排了特优的地方性培训机会，应委员会的要求，“为了华盛顿地区政府科学家的方便，当地教育机构开设了完全合格的、校外的研究院科学课程。七百多名物理学家、工程师、化学家和数学家参加了总共二十六门课中的一门或多门课程，通常在下班后离他们的工作地点很近的地方授课”。

    在其它地区，尤其科学实验室里，也提供给政府科学家以类似的条件。例如，南加利福尼亚的海军电子学实验室甚至有一个比华盛顿地区更复杂的教育培训计划，除了与加利福尼亚大学洛杉矶分校合作开设的本科与研究生正式课程外，还有为全实验室设置的非正式讨论小组，横跨几个专业研究小组，除此之外，还有关于科学专题的精深的研讨课。但是，“这个计划最令人感兴趣和特别的地方是，有很多访问专家。邀请与本人实验室研究有关或直接一致的具有杰出能力的著名科学家作短期访问，充当顾问和导师”。这些顾问虽然已经离开，但他们可能组织进行某项研究计划，对进行中的工作提出建议，或者偶而直接参与这类研究，他也可能偶而来讲学或授课。此外，他对实验室科学家的观念和面貌的影响对于这些科学家增加潜在能力和完成直接的工作有多大益处，是难以度量的。报告的作者说，这个计划表明在政府科学中什么是可能的。这位作者已经认识到，“那种认为实验室不可能达到与学术机构同等程度的学术激励气氛和自由讨论空气的观点，最终是没有根据的”。

    这些情况要求有一套适合于政府科学家的特殊规则，或者要求在执行现行通用规则时要小心谨慎。这方面已做了许多工作，然而仍可作更大努力，即使对于政府系统的法令，也一定要按照限制政治干扰和消灭各种歧视的原则加以制定，以便为政府科学创造合适的组织条件。这些法令上的转变，将有助于使政府成为对科学家更具吸引力的职业，并进而有助于提高政府科学研究的一般水平。

    但是，还存在着阻碍政府科学发展的第二种组织困难，这种困难也存在于工业和大学的科层制结构的研究组织之中，这种困难指的是科学自主性所需条件与正式社会组织的管理需求之间的冲突。关于这类问题，政府研究组织也做了许多改善工作，以便使这类组织成为提高国家福利的更有效的工具。

    首先考虑政府科学研究的财政与计划问题，与其它研究组织一样，政府科学的管理者必须提前对研究预算作出计划，并对各项开支作出说明，他们发现在完成这二项工作时，应用研究部分总比比较基础的研究部分容易一些。现在，所有的政府预算拨款（包括对科学拨款在内）以年度为基础，并加以很专门的描述和证明，但是大量的科学研究，甚至应用科学研究，在进行研究之前很难作出详细描述，而按年度为基础作出计划则更难。当然作为政府科学家也要理解管理者在制定研究预算方案时的困难，因为这些预算方案要经组织总裁和国会的批准。但是，为了给研究尤其是基础研究以必要的连续性，希望至少使部分政府研究以三年或五年为基础作预算方案。如果不能承诺比较长期的财政支持，通常难以雇佣科学家，并肯定会造成配置设备的浪费。同时还希望使一些政府研究的拨款以大项目大笔款项进行，而不要分散成许多小项目，小笔款项。按照总统理事会的说法，就科学而论，目前的政府预算和核计“按钱和管理者、科学家的时间与能量来说是奢侈的”。总的来说，国会只愿意拨款给相当专门的研究，很少对政府科学组织认为必要的一些研究作出官方允诺。然而，最近给了海军研究办公室这种允诺，这一实践可能适当地推广到其它行政执行机构。国会在此问题上面临二难境地，一方面日益意识到长期的基础研究的重要性，另一方面又不愿放弃通过拨款而对其它行政机构实施的控制权。如果政府对科学的预算拨款仍继续以年度会计计划进行，则政府研究组织的管理者将只能按与国会的法律一致的方式行事，而不是与科学研究本身相协调。

    目前，政府科学中管理需求与科学自主性之间的最大冲突或许就在于政府日益要求对研究实施保密这一问题上。就是由于这一要求，许多科学家不愿替政府工作，因为这一要求与科学价值相抵触，然而另一方面，现在的大量政府研究，尤其是国防方面的项目，保密又是必需的，至少国会是这么想的。关键的困难之处是确定哪些工作必须保密，哪些工作不必保密。一方面，管理条令强调使保密限制更严厉和广泛；另一方面，科学价值倾向于一律拒斥所有保密条令，似乎应该在这二种体制规范之间划出一条保密的界线，而划这条线又是艰难的，因为总是很难精确权衡科学的相对利益