对集权社会普遍的不满意见是他们用目的来为手段辩护。从字面上看，这种不满显然是不合逻辑的。假使目的不能为手段辩护，那什么能为手段辩护呢？但这个简单的回答并没有解决这个不满的问题，而只是说明：这个不满表达得不够完善。否定目前为手段辩护是间接地主张所谈论的目的并不是最后的目的，而最后的目的本身是使用适当的手段。不管是否为一个理想的目的，任何仅仅通过坏的手段而能达到的目的，必须让位于使用合适的手段而达到的较基本的目的。

    对一个自由主义者而言，合适的手段是自由讨论和自愿合作。这也就意味着：任何强制的形式都是不合适的。理想的情况是：在自由和充分讨论的基础上具有责任心的个人之间取得一致的意见。这是前一章所强调的自由目的的另一个表示方法。

    从这个观点来看，正象早已说过的那样，市场的作用在于在没有顺从的情况下可以取得一致的意见。它实际上是一种有效的比例代表制。另一方面，直接通过政治渠道的行动特征是：它趋于需要或强制执行相当大的程度的顺从。典型的争论问题必须决定“是”还是“否”，最多也不过能提供非常有限的不同选择。甚至使用比例代表制这一直接政治形式也不会改变上述结论。事实上，能够代表的各个不同集体的个数是非常有限的，而和市场所能代表的不同集体的个数相比，则有限的程度更为突出。更为重要的事实是：最后的结果一般会是制定对所有的集体都适用的法律，而不是对每一个代表的“党”制定一个特殊的法律。这事实意味着：比例代表制的政治形式，远不能实现在没有顺从的条件下的意见一致；它具有无效和片面的趋向。因此，它的作用是破坏没有顺从的条件下的取得一致意见的基础。

    显然存在着某些使有效的比例代表制成为不可能的事项。我不能获得我愿意要的国防费用数量，而你也不能获得你要的不同的数量。关于这种不可分割的事项，我们可以讨论、争论和进行投票。但一经决定，我们必须顺从。正是由于这些不可分割的事项的存在——保护个人和国家免于受到强制性的行动显然是最基本的问题——才使我们不全然依靠通过市场的个人的行动。假使我们为这些不可分割的项目而使用我们的一些资源，我们必须使用政治渠道来调和我们之间的差距。

    虽然使用政治渠道是不可避免的，它趋向于削弱一个稳定的社会所必需有的社会结合在一起的力量。假使共同行动的协议只限于有限范围的人们无论如何也会同意的问题，那末，削弱的程度会是最少的。对取得协议的问题范围的每一次扩展会进一步绷紧把社会连在一起的脆弱的线。假使事情发展到触及到人们感情深处而又有不同意见的问题，那很可能要瓦解这个社会。有关基本价值的根本性的差异如果不是永远不可能，那也很少能用投票的方法得以解决。它们在最后只能通过斗争而得以决定，并不是得以解决。历史上的宗教战争和内战是这种判断的流血的证明。

    广泛地使用市场可以减少社会结构的紧张程度，因为，它使它所进行的任何活动都没有顺从的必要。市场所涉及的范围愈广，纯然需要政治解决的问题愈少，从而需要达成协议的问题愈少。反过来说，需要达成协议的问题愈少，在维持一个自由社会的条件下取得协议的可能性愈大。

    意见一致当然是一种理想。实际上，我们花不起那么多时间和精力来在每一问题上达到完全的一致。我们不得不降低标准。这样，我们因之而以某种形式的少数服从多数的办法作为权宜之计。我们愿意采用少数服从多数的办法的程度以及有效的多数达到何种程度，这取决于所涉及的问题的严重性质。这一事实很清楚地表明少数服从多数的办法是个权宜之计，而本身不是一个基本原则。假使事情很少有重要性，而少数人遭受否决又不会引起强烈反应，那末，仅过半数就可以通过。另一方面，假使少数人对牵涉到的问题具有强烈的感觉，那末，甚至明确的多数票也无济于事。在我们中间很少有人愿意，譬如说，把言论自由问题按照明确的多数票来决定。我们的法律制度中充满了不同问题要求不同程度的多数的事例。那些包含在宪法里的问题是极端的情况。这些是重要的原则问题，以致我们仅愿意对权宜之计作出最小的让步。在最初接受这些原则时，我们要求类似基本上一致通过的办法，而对这些原则的改变，我们也同样要求类似基本上一致通过的办法。

    包含在我们宪法中的和包含在其他相类似的成文法或不成文法中的某些问题不采用多数裁决的原则的自我克制条例，以及在这些宪法或相应的文件中的禁止对个人施行强制办法的特殊条款，它们本身可以被看作为通过自由讨论而得到的东西，以及能反映对手段的基本一致意见的东西。

    尽管我们的论述仍然是概略性的，我现在更详细地考察哪些范围完全不能通过市场来加以处理，或者哪些能够加以处理，但其代价是如此之高，以致我们宁可采用政治渠道的解决办法。

    作为规则制定者和裁判员的政府

    对人们日常的活动和活动在其中进行的一般习惯和法律体制加以区别是很重要的事情。日常的活动犹如游戏的参加者在游戏中的活动，而体制则犹如他们的游戏的规则。正如一场好的游戏要求双方成员遵守游戏规则和接受裁判员对规则的解释和执行那样，一个良好的社会也要求它的成员同意于支配他们之间关系的一般条件，同意于对这些条件的不同解释的一些裁决的方法，以及同意于强制执行普遍接受的规则的某些方法。在一个社会中，正和在一个游戏中一样，极大部分的一般条件是意识之外的不加思索便接受的习惯的后果。对习惯的轻微的改变最多也不过使我们对它加以具体地考虑，虽然一系列轻微的变化的累积的影响在一场比赛或一个社会的性质上可以构成游戏或社会性质的剧烈的改变。还有，在一场游戏和一个社会中，除非在大部分的时间内，大多数的参加者在没有外界制裁的情况下遵守这些规则，除非整个社会具有基本相同的意见，任何形式的规则都无法存在。但是，我们不能单单依靠习惯成这种一致性来解释和实施这些规则；我们需要一个裁判员。因此，这些就是一个自由社会政府的基本作用：提供我们能够改变规则的手段，调解我们之间对于规则意义上的分歧，和迫使否则就不会参加游戏的少数几个人遵守这些规则。

    在这些方面出现了对政府的需要，因为，绝对自由是不可能的。不论无政府主义作为一种哲学具有多大的吸引力，但在不完善人们的世界里，它是行不通的。各个人的自由可能相互冲突。当冲突存在时，必须限制一个人的自由以便保存另一人的自由——正象最高法院的一位法官说过的那样：“我移动我的拳头的自由必须受到你的下巴的接近程度的限制。”

    决定政府采取适当行动的主要问题是如何解决不同个人的自由之间的这些冲突。在某些情况下，回答是容易的。对于一个人谋杀他邻居的自由必须由于保存其他人生存的自由而被牺牲掉这一命题，要想取得几乎一致的意见是没有多大困难的。在别的情况下，回答是困难的。在经济领域内，关于联合自由和竞争自由之间的冲突出现了一个重要的问题。把“自由”来形容“企业”有什么意义呢？在美国，“自由”被理解为每一个人都有自由来建立企业的意思。这就是说：现有的企业不能自由地排除竞争者，除非是以相等的价格出售较好的产品或以较低的价格出售同等产品。另一方面，按照欧洲大陆的传统解释，它的意义一般是：企业有自由来做它所要做的事情，包括决定价格，划分市场以及采用别的技术以便排除潜在的竞争者。在这一领域中的最困难的具体问题来自关于劳动者的联合。在这里，联合自由和竞争自由的问题特别尖锐。

    在给财产权下定义这个更为基本的经济领域中，回答是既困难又重要。正象几世纪以来的发展和体现在我们立法里那样，财产的概念已成为我们之中如此大的一个部分，以致我们趋向于把它认为是当然的，而不去辨认财产的内容和财产所有者的那些权利是复杂的社会产物而不是自行证明的命题。我的土地有所有权，以及我能任意使用我财产的自由是否能准许我拒绝另外的人乘飞机飞越我的田地呢？或者他是否有权优先使用他的飞机呢？或者这是否取决于他飞得多高呢？或者是否取决于飞机的噪音有多响呢？自愿交换是否要求他为了飞越我的田地而付款给我呢？或者我是否必须付款给他，以禁止他飞越我的田地呢？仅仅提到使用权、版权、专利权；公司的股票，河岸权，以及其他类似的东西，也许可以突出地表现出在财产定义中的一般被接受了的社会规则。它也可以告诉我们。在很多情况下，具体地加以规定的以及普遍被接受了的财产定义的存在，要比定义的内容远为重要。

    出现特别困难问题的另一个经济领域是货币制度。政府对货币制度的责任很早已经被认识到。宪法明确规定议会有权“铸造货币，调整其价值和外币的价值”。或许没有其他经济活动的领域，在其中，政府的行动是如此一致地被接受。这种习惯性的和迄今已经几乎不加思索地承认政府的责任使我们彻底地理解这种责任具有更多的必要性，因为它增加了政府从适合于自由社会的活动扩展到不适合自由社会的那些活动的危险性，增加了从提供货币机构到决定个人之间资源的分配的危险性。关于这个问题我们将在第三章里详细地加以讨论。

    总之，通过自愿交换而组织的经济活动系以下列假设条件为前提：通过政府我们提供了法律和秩序的维护，以使防止一人受到另一人的强制行为，提供了自愿参与的合同的强制执行，提供了财产权的意义的定义，提供了对这种权利解释和强制执行的办法以及提供了货币机构。

    政府由于技术垄断和邻近影响而采取的行动

    上面论述的政府作用是从事于一些市场本身所不能从事的事情，即：决定、调解和强制执行游戏的规则。我们也可能要通过政府做一些市场在想象上是可能做到的，而由于技术和类似的原因使这样做具有困难的那些事项。所有这一切事项可以被归结成严格地自愿交换是非常昂贵或在实际上是不可能的情况。这种情况一般有两个总的类别：垄断和类似的市场的不完全性，以及邻近影响。

    只有在几乎是相等的其他的选择存在时，交换才真正是自愿的。垄断意味着没有其他的选择，从而妨碍实际的交换自由。在实践上，垄断如果不是一般地那也是经常地起源于政府的支持和个人之间的相互勾结。关于这些，问题是避免政府对垄断的扶植，或是鼓励有效地强制执行条文规定，如包含在反托拉斯法内的那些条文。然而，垄断也可能由于在技术上单一的制造商或企业效率最高而产生。我敢于指出：这些情况要比所设想的为少，但是它们无疑地会出现。一个简单的例子或许是在一个城市里的电话业务。我将把这些情况称为“技术的”垄断。

    当技术条件使垄断成为市场竞争的力量的自然结果时，似乎存在着三种情况：私人垄断、国家垄断或公共调节。所有三种情况都是不好的，因此，我们必须在讲的事物中选择最好的。在美国考察对垄断的公共调节的亨利·西蒙斯发现：结果是如此地令人不满，以致于他作出结论，认为国家垄断害处较少。而考察国家对德国铁路垄断的著名德国自由主义者瓦尔特·欧肯发现：结果是如此地令人不满，以致于他作出结论，认为公共调节害处较少。研究了上述二者以后，我勉强地作出结论，认为：假使可以容忍的话，那末，私人垄断可能是害处最少的。

    假使社会是静止不变的，从而导致技术垄断的条件肯定也是如此，那末，我对我的结论没有多少信心。然而，在一个迅速改变的社会中，造成技术垄断的条件经常变动，从而，我怀疑：对于这种条件的改变，公共调节和国家垄断可能比私人垄断作出较少的反应，较难于被排除掉。

    美国的铁路是最好的例子。由于十九世纪的技术领域的原因，铁路的很大程度的垄断也许是不可避免的。这也是设立州际商业委员会的原因。但是，条件起了变化。公路和空运的出现把铁路的垄断成分减少到不足道的比例。然而，我们并没有排除掉州际商业委员会。相反地，开始作为一个保护公众免受铁路剥削的机构的州际商业委员会已经成为一个保护铁路免受卡车和其他交通工具的竞争的机构。在最近，甚至于保护现有的卡车公司免受新参加者的竞争。同样，在英国，当铁路被国有化时，卡车运输业在最初也成为国家垄断。假使美国铁路从来不受公共调节，我们几乎可以肯定：现在的交通包括铁路在内已经是没有或者几乎没有剩余的垄断成分的一种竞争性很大的行业。

    然而，在私人垄断、国家垄断和公共调节之间的选择危害较少的一个不能一次作出决定后永远不加改