从鸦片战争以后，中国进入了近代，皇权国家体制也发生了很大的变化。其中，一个最突出的表现就是：皇帝不再是至高无上，上面还有一个“慈禧太后”凌驾于皇帝之上。这不，在慈禧的一手导演下，一个“空前绝后”的限制皇权的法律文件——《训政细则》出笼了。

    同治十三年（1874年），亲政还不到一年的同治帝突然得了不治之症。消息一传出，嗜权如命的慈禧就全力以赴地投入皇位之争。在她的策划下，醇亲王奕■之子载湉即位，是为光绪帝。因为载湉即位时才4岁，所以慈禧再次垂帘听政，并“信誓旦旦”地表示：这是“权宜之举”，“一俟嗣皇帝（指光绪帝）典学有成，即行归政”。

    到了光绪十二年（1886年），光绪已经16岁，快要成人了。这时，慈禧碍于祖制，不得不做出准备“归政”的姿态。六月，她亲自召见醇亲王奕■和礼亲王世铎等人，表示：从今年冬至开始，由皇帝亲自前往圜丘行礼，并于明年举行“亲政大典”。

    乍看起来，慈禧是在信守诺言，准备把皇权归还给光绪。可是，慈禧这个人权力欲很强，不甘心“大权旁落”，盘算着如何在光绪亲政后继续操纵清廷的大权。对此，醇亲王奕■当然是“心领神会”。作为慈禧的亲信，奕■深知这个女人不简单，此举只不过是想考验一下群臣的态度，看他们对她是否忠诚？

    奕■果然没有让慈禧失望！没到5天，他就想出了一个“训政”的主意，并带头上奏，请求皇太后“训政”。在这份奏折中，他首先对慈禧歌功颂德，吹嘘了一番她的“文治武功”，然后找出一些“冠冕堂皇”的借口，提出：待皇帝年满20岁才归政，而且光绪亲政后，也应当永远依照现有规制，一切事情先请示皇太后，再向皇帝奏闻。这样一来，不但大大推迟了光绪亲政的时间，而且把慈禧把持朝政的局面“永远”固定下来。

    为了壮大声势，奕■又联络世铎、伯彦纳谟祜等人，一起请求慈禧再“训政”数年。十月，奕■、世铎等人制定了一个详细的《训政细则》：“必须永照现在规制，一切事件，先请懿旨，再于皇帝前奏闻……”根据这个细则，所有军国大事都要由慈禧处理，光绪即使亲政，也仍然是一个“傀儡皇帝”。更具有讽刺意味的是，这位醇亲王奕■恰好是光绪的生身父亲，却带头制定《训政细则》，给光绪打造了一副“政治枷锁”！中国的皇权政治就是这么奇怪，有时真是让人百思不得其解！

    两年后，鉴于光绪即将大婚，慈禧不能再厚着脸皮不归政了，只好宣布：从光绪十五年（1889年）二月起正式“归政”。可是，在奕■的指使下，军机处起草了一个《酌拟归政事宜折