甚至在8世纪80年代战争的最严峻阶段，即在车驾出幸奉天之前，唐朝廷已经被政治纷争弄得四分五裂了，卢杞及其同伙的财政措施非常不得人心，而他们对付政乱所使用的无所不用其极的手段也引起人们对他们的强烈不满；这些问题都在正史和官方文献中有所反映。①几十名官员鼓起勇气揭发他们，卢杞终于在奉天被撤职。德宗被迫要找一个能马上解决其燃眉之急的问题的人，而不问其人的官阶和年岁如何。如上所述，他召见年轻的翰林学士陆贽来指导他的流亡政府的事务和整理混乱的财政。宰相们和正式的官署都屈居陆贽的影响之下。
同样地，唐朝的政府军在战争中的表现也确实不好。这支军队不但远远没有在唐王朝最悲惨的日子中支撑危局，反而内部出了很多叛逆。虽然也出现了几个优秀的将领，但忠君部队的整个记录却无任何可夸耀之处。783年后期朝廷受长安居民暴动的威胁，这时到了最悲惨的时刻。德宗绝望地把在京的神策军召来驰援，但事实上神策军的许多官兵都早已在战争中被杀，当时统率神策军的官僚却以商人和店员充数来填满名额，这些人一见到真正的警报便四散逃匿。紧急集合在德宗身边的唯一部队只是由两名宦官——窦文场（约801年死）和霍仙鸣（798年死）率领的一小股军队。虽然德宗最后被大部队援救脱了危险，但他仍对两名宦官感激万分，甚至像他父亲在764年对鱼朝恩的赏赐那样，在786年对他们大加恩赏，让他们分别监管新成立的左、右厢神策军。②可是，这时宦官在神策军中的影响就永远延续下去了。
陆贽的任命和两名宦官的身负重任，标志着8世纪后期开始了一个最重要的政治发展——所谓内廷的势力的增长。（当然，外廷是正式的文武职官体系。）翰林学士和宦官不仅名义上准许接近各种禁内机关，他们还紧紧地同皇权的行使挂上了钩。至少在最初时刻，内廷被皇帝本人所直接和紧紧地掌握着，他把内廷作为他的私人所属官制，内廷不论在平时或在战时都有用。它是一个使用方便的机制，在制定和执行皇帝的政策时，通过它便能绕过日常官僚程序上的拖沓之病，同时，它也是获得秘密情报和谋划的来源。
我们也必须毫不迟疑地承认，内廷并不是一个有共同利害关系和紧密结合的集团。在许多方面，宦官和翰林学士的世界观和社会威望都截然相反。他们在内廷彼此争权夺势倒反而是很自然的现象。人们也可以不时地讨论，分清内廷和外廷有什么用处。特别是翰林学士，他们对外廷的官僚集团有政治和感情上的瓜葛。宦官虽然是个遗世独立的阶层，但也从阴暗中脱颖而出，使外廷能感到他们的存在。另外在整个晚唐的历史时期，内廷所起的影响不是经常性的，也不一定是持续扩大的。有的皇帝，例如德宗和9世纪中期的宣宗，便广泛使用翰林学士，而其他皇帝却不是这样。总的说来，随着时间的流逝宦官的势力越来越强大，但是他们的政治势力是在以下两个不同的时期达到了真正的高峰：一为9世纪的20年代和30年代，一为9世纪的最后25年。我们将要在下面对此详加申论。
可是，尽管有了上面那些保留条件，但在分析晚唐宫廷政治的时候，内廷仍然是个很有用的概念。第一，正式的和常规的官僚们视皇帝的私人秘书和宦官为异己团体，他们在宰相大臣同皇帝之间插上了一杠子，因此认为他们严重地威胁着自己的权势。第二，又是相反地，从各种情况可以得知，德宗和宪宗（805—820年在位）在很多时候和很多方面都不完全信任那些高级官员。从皇帝的眼光看，内廷里的这两部分人都有一个共同的好处，即可以信得过。最后，晚唐内廷的发展是一个例子，从中可以看出中国制度史中皇权这一级反复出现的现象，即皇帝个人要设立一套班子，以推进政府的工作。过了一个时期，这些班子僵化后被并入职官体制之中，另外又被代之以更新的办事班子。唐代中央政府的三省的演化基本上便反映了这种过程，①从明清两代的内阁和军机处也可看到这个过程。
正如我们所料，晚唐的内廷从一开始也引起了争论。德宗时代，特别是朝臣们对宦官的强烈仇恨在某种程度上竟然转到了皇帝本人身上；这个题目被后世历史学家所利用，并且大大地加以夸大。因为德宗准许内廷在朝廷政治中占有一个位置，所以他始终未被人原谅。
毫不奇怪，从个人偏见出发的对德宗的许多批评已经使人产生误解。传统的史籍把他描绘成一个暴君——刚愎自用，言行不检，文过饰非和贪得无厌；②但这又与同样广为流传的关于他为人既轻信又柔弱的说法不符。也有人说他在8世纪90年代表现出对事情无动于衷，因为他准许宦官们和闹分裂的节度使们可以自行其是（又是夸张的说法），这又与关于他在779和781年之间励精图治（他为此曾备受赞扬）的记载大有出入。我的意见则反乎此种论点，认为德宗的政策和行为事实上表现了相当程度的内在连贯性。首先，他志在振兴中央政府的权力，这在他身上起着很重要的作用。把这样的宏图大志和古代某些“中兴”皇帝的任务来做一个正常的比较，那么，他自视甚高的这种态度是完全可以理解的，而且也会使满朝文武、言官们等等一切人都相形见绌。确实，德宗在战争中壮志未酬的抑郁心情使他更加倚仗自己的才智，给人一个高高在上、可望而不可即的印象。但是，这是因为他主要关心的是要尽量保留中央政府所剩下的权力。这个任务很不轻松，需要他跟各藩镇作些必要的妥协。虽然他在长安朝廷内仍要坚持他的权力，按他认为是适当的方式指导中央政府的事务。大约在786年和794年之间，他给政府机构几次机会，以证明它们对他是有用处的。我们下面将要论述其事迹的四位杰出的宰相提供了几个个例研究，它们足以证明皇帝认为官僚阶层不能适应他的目标的需要。应该记住，德宗对外廷希望的最后破灭和内廷权力的迅速增加都发生在德宗在位的最后10年间。
官僚集团的失势（786—794年）
战后的第一任宰相是崔造（737—787年），他是博陵名门崔氏的成员。这个家族因与最高水准的传统中国文化有联系而著名，而崔造本人在安禄山之乱时期就以论证政府理想的哲学理论闻名于世。由于后来与刘晏有牵扯，他在杨炎的报复行动中被打了下去，从而在江南的信州流放了几年，在8世纪80年代的战争中，他举兵约2000人勤王，因此受到皇帝的注意而被召回朝廷。不久他即比其他年长资深的同僚优先被擢升为宰相。因为正如史书所说，德宗把他的理想主义的直言当做能经纬政府事务的才能。
崔造与几位同心同德的同僚企图把中央职官的权力重新确立并加强起来，这事约进行了一年之久。①崔造羁留在东南的时期，曾亲闻目睹诸财务使滥用权力和贪污腐化的放纵行为。他劝告皇帝统统罢掉前30年所设的一切特置专使，把他们的全部权力收回给长安的正式官署户部。属地方一级的诸使节的职能则收归观察使（这种“使”是他愿意保留的）和刺史。地方官获准拥有按地方需要来分配资金的相当大的自由。按照他的保守观点，崔造是想抑制财务专家及其政治追随者日益扩张的权力。
崔造最重要的建议涉及首都宰辅们的行政责任的实质。要理解这一点，得做点背景介绍才行。唐朝初年，太宗曾设置一个非正式的顾问集团，其成员称为宰相，通常由中央政府三个省——中书省、门下省和尚书省——的首长组成。宰相们的集体也称政事堂，其名取自门下省内一个用来每日相聚和讨论重要国务的厅堂。在这个时候，宰相的职位本身并不是一个具有许多行政职责的正式职事官。每一个宰相都是抽调到这一职位上来的，所以应在每天下午履行自己法定的实质性责任。对未担任三省中最高职务的那些官员的任命，明文规定使用“同中书门下三品”或“同中书门下平章事”的头衔，这样他们就有了出席有其他宰相或皇帝参加的会议的特权。宰相的人数时在变换，但很少超过五人或六人。
723年，即唐玄宗在位的初年，杰出的官员张说（667—730年）已注意到宰相集体的重要性在日益增长。他建议，他们的官署应作为政府的正式机构自行组成，并有自己单独的预算和钤印；这建议被接受了。宰相们的官署被称为“中书门下”，其名取自中书省和门下省这两个机构，因为这时尚书省的高级官员们已不再是当然的宰相。这个曾经是非正式的顾问集体现在有了更加适应它的权力的地位。可是，宰相们仍不负有直接的行政责任。政府的执行机构，即其职能重床叠屋和混乱不堪的尚书省六部和九寺，现在正式从宰相权限之内划出。但如果正式任命的宰相恰好要担任行政职责时则不在此限。另外，安禄山之乱以后，许多中央政府的官署名存实亡，因为它们的职能已转给新的特定衙门。因此到了8世纪80年代，民政官署的负责大臣们在把政策付诸实施时遇到了巨大的组织上的困难。
崔造在786年的建议是要求所有行政权力都集中在宰相府署，而各别的宰相则各负具体的行政责任——例如盐榷事务、半年收税事务、军事事务、公文事务和其他杂务。我们对他的方案的细节知之甚少，但差不多可以肯定，他是想把723年设置的以帮助中书门下的成员的堂后房和正式行政部门中的相应部分合并起来。可以设想，整个中央政府也实行过某些合理化措施。这个建议是实行有计划的结构变革的一项最重要的活动，也与中国政府前两个世纪中所特有的那种互不统属的机构缓慢增长的趋势形成鲜明的对比。如果政策的制定和行政工作能像崔造所建议的那样重新配合起来，正式的官僚体系就能恢复充分的权力来指导日常事务，并由此恢复集体的自信心，以博得皇帝的尊重。
这次改革没有取得成功，它有如下几个原因。第一，它是一个复杂的改组工作，要大刀阔斧地动一动人事关系。这当然要激起许多渴望抓住既得利益不放的官僚的忌恨。其次，德宗是否有支持这个方案的诚意也值得怀疑，因为如果真要把这方案实施到获得它逻辑上的结局，它会大大地改变政府结构的形式。人们常对晚唐诸帝之愧对列祖列宗的浓厚意识感到震惊。他们特别不愿意做任何哪怕是些许被认为是不符合过去成法规定的事情。只要可能，他们一定避免不损害政府的传统。例如，利用“使”这种官职便是补充由来已久的政府结构而又不正式改变它的一个很巧妙的变通办法。从这种意义上说来，崔造的建议是太激进了。在紧接着8世纪80年代战争以后的动荡不定的时期中，大刀阔斧的改革看来的确是很危险的。①
崔造方案失败的最后一个决定性的原因，是长江下游财政界中那些有既得利益的人们的反对。为首的反对者为韩滉（723—787年），他是长江三角洲的强有力的浙西节度使，原居盐铁使之职。他有长期向京师供应漕粮的经验。他是德宗不敢疏远的人，特别是由于他在最近一次战争中的忠诚。786年秋天中国东南部获得了大丰收，韩滉的政治机运来了。他讨厌人们对他的行动有任何干涉，他当然想借此机会来攻击崔造的加强中央官僚体制的政策。韩滉不久和元琇发生冲突；后者是崔造的心腹同事，已内定为新制度下判诸道盐榷的宰相。崔造的体制迅速瓦解，因为德宗认为它有某些政治弊端。不到几个月崔造就被解除了宰相职务。元琇被充军，786年的改革被废除。
德宗已有很多谋士，但他接着又去找受人尊敬的原宰相李泌（722—789年）。李泌或许是晚唐高官中一位使人瞩目和最不落俗套的人物。他在文学上是个神童，七岁时唐玄宗曾面试他作博学的赋的能力。后来他多年隐居山中修道和求长生。他的政治生涯颇富传奇性。当肃宗当太子的时候李泌被召入朝为翰林学士和顾问，他立即以诗见迕于杨国忠和安禄山两人。由于这样失于检点，他又被放归田里。肃宗后来在灵武召见他求助时，他就更加小心谨慎了，但是如上所述，他只暂时做了战时宰相。后来他又一次退隐，因为他畏惧有权势的宦官李辅国。后来，代宗第二次把他弄进翰林院，但他与元载相抵牾，并且被降级使用。
尽管有强烈的理性主义癖好，德宗在做太子时就已经在长安西郊李泌著名的道教静修胜地做李泌的学生，因此新皇帝甚至比他的前辈更易受享有圣人盛誉的李泌的影响。附带地说一下，德宗早年对道教和炼丹术的兴趣终其身仍然是十分强烈的。事实上，道教的学问和原始科学，特别是求得它的长寿仙药，都是皇室全家的业余爱好，但这事却是正史费尽心机加以掩饰或惋惜的。①没有疑问，李泌的入世态度在许多方面都很像不空和尚，也是他那个时代的最有影响的人物之一。李泌历事四位皇帝而又备三朝顾问，能夸这种海口的政治家当然是少而又少的了。
李泌强烈地信奉道教，这就使人看不清他也是一位真正能干和富有想象力的官员。从785到787年，他做了京师以东陕州地区的观察使，他在这里开辟了三门峡周围的道路，并且平定了一起戍军叛乱。李泌当宰相的时候力促进一步加强汴渠的安全措施，包括新设置一个武宁镇作为防备山东闹独立的平卢的第一道防线。他是与回纥突厥人重新结盟的主要负责人，这在下面的对外事务中将予以论述。他又是极力主张大建营田的人，想以此节约边防军的用费。这个思想在当时曾有广泛的讨论，但李泌巧妙地提出营田制是旧府兵制的产物，使这个新制度有了必要的历史根据。
李泌还进一步致力于皇帝所迫切关心的财政问题。他在税收上作了些技术调整便节省了大量的钱。由于甘肃被吐蕃人侵占，有四千多外国人——主要是波斯人和粟特人——流落在长安，他停发了国家对这些人的赡养费用；仅这一项就为政府每年节省了50万缗的开支。他倡议推行给政府官吏增加薪俸的措施，因为二十多年来官员们的薪俸都很微薄。可是，尽管李泌智虑甚周，但对财政形势日益恶化的某些方面他却无能为力。8世纪80年代之末正当通货膨胀的战时经济之后开始通货急剧紧缩的时期，唐帝国的财政面临着严重的拮据和混乱。①但是正在这时，德宗越来越把注意力集中在中央政务的短期成败上，而在出现困难的经济问题时，他这样做根本不对头。例如，尽管李泌在787年曾劝说皇帝拒绝接受地方大臣的“贡献”，他指出，这会随之损害皇帝的威信，可是德宗在半年以后又偷偷地恢复了这个陋规。财政的急需迫使他接受这些贡品，但它们有时是邀求特殊恩宠的**裸的贿赂。德宗因此得了贪污和玩两面派的坏名声。②
德宗朝廷更主要的缺陷是它只倚靠一个人，即只倚靠李泌本人。李泌总是做一个单干的哲学式顾问，很显然从来没有培植一大批政治党羽。他也无法对别人施加自己独特的政治影响。所以他的政策的连续性就受到了损害。战后第三位重要的宰相窦参（733—792年）的宦途造成的麻烦，便是这方面最好的证明。李泌在临终前的几个月内请求德宗任命窦参为宰相以兼领财务，那时他已生病，不再能够单独履行他身上的重任了。史料上没有交代清楚李泌和窦参之间有什么关系（如果他们真有关系的话）。但重要的是，德宗只是很勉强地同意了李泌的请求，因为他心中已另有宰相人选，所以窦参久于相位的机会从一开始就是微乎其微的。何况李泌和窦参两人的作风又判然不同，这一点更加使窦参不大可能取代李泌的职位。窦参虽然也出身名门，但他是通过在法律界的一连串职位驰名于官场的，而且他又似乎从未获得什么文学上的漂亮头衔，这种文学荣誉是同通往高级官职的体面而吸引人的途径相联系的。他之能够爬到卿相高位，是因为他是一个精明刚狠的政治人物；他无疑地曾在他的司法调查中搜集了许多关于宫廷政治的内幕消息。而且他也不是长安的一般官僚。他不止一次地向中国东南部那些有势力的节度使们发起挑战，因此，他之被任命为宰相在那些藩镇中间是会引起不安的。
窦参和德宗曾经在一个时期内相处了下来。窦参常常在宰相们同皇帝议完事后单独留下来，以便同德宗谈机要问题。①几乎可以肯定，在积聚由皇帝本人控制下的税收储备的活动中他是皇帝的很默契的合作者。在他当政府首脑的三年任期内，关于其他方面我们所知者甚少，只是知道他是因什么问题倒台的。窦参犯了一个大错误，那就是他公然把他的亲朋故旧提为高官，而且他的生活也极度奢侈浪费。这使德宗多心起来，因为他肯定地记得，另一个贪得无厌的元载也是因了这种问题而引起他父亲的疑虑的。窦参的敌人控告他结成了一个掠夺成性的朋党，此后不久，他的几个死党就被卷进了贿赂案件和诋毁陆贽的阴谋案件中去。窦参被罢免了宰相职务，并在792年被贬谪。他在去南方的路上竟愚不可及地沿途接受地方大员的财货，这种行为被德宗称为煽惑滋事。只是由于不久之后本人也做了宰相的陆贽费了好大的劲，才说服了皇帝不要玉石不分地将窦参的党羽一概处死。①可是，窦参的命运是决定了的，他在长安的大批财产也在他死后被役收；存进了皇帝私人的库藏中。
窦参事件促使德宗比以往更加下定决心，要亲自对政府进行控制。他的反应完全是合乎情理的。在窦参执政时期，政治上的勾心斗角使得有秩序的行政工作实际上无法进行。为了应付这个困难，唐帝国在792年再一次把财权分成两片。但是这两片的财政官衙首脑也继续闹对立，而且闹得不可开交，致使事务不得不停了下来。与此同时，供应和通货不足的问题迄未解决。华中的水旱之灾、地方卫戍军队的几次叛变和吐蕃人进攻西南边境的压力：这些问题都需要更多的钱来应付，还需要有妥善谋画的恢复政策。
因此，对于任何想承担政府职责的官员来说，这不是称心如意的时代，甚至对有才能的陆贽来说也是如此。我们在上面已经看到，作为德宗的一个年轻的私人亲信，陆贽曾经出谋划策，从政治上解决了公元8世纪80年代的战争。但是，在792年当他被任命为宰相的时候，他过去和皇帝那种亲密无间的关系再也不足以使他能理顺政务和重建他官场的良好的名声。原因在于他从前的职位同现在做了宰相以后所负的新责任之间有了差别。
从7世纪开始以后的不多几年起，翰林院就变成了一个兼容并包的掌握各种学术和实际才能专家的集团，以备皇帝对各种专门问题的谘询。①在唐玄宗时代，翰林院（从前称为翰林学士院）改变了它的性质，它摒弃了纯技术人员，而宠遇有卓越文才的人。在这同时，翰林学士则参与了起草国家重要文件的工作。根据约定俗成的办法，一般文件由中书舍人起草，或者由六部适当的秘书人选起草。但是从8世纪中叶起，翰林学士起草的东西就多了，其中有很多是皇帝的诏敕、高级官员的晋升令、对申诉的裁答，以及对外邦统治者的往来信件等等。翰林学士无定额，虽然通常在一个时期内平均约为六人。
在代宗和德宗时代，某些翰林学士开始成了皇帝在决策时的顾问。由于他们所处的地位是皇帝的私人秘书，可以接触机要政治情报和国家机密，当顾问是很自然的结果。有几位翰林学士有时竟能与宰相的权势相抗衡。例如，陆贽就被人称为“内相”。在德宗的孙子宪宗（805—820年在位）时代，被选入翰林院的青年人是出类拔萃的人，可能有一个锦绣的仕宦前程在望。中年的翰林学士可能有直接被任命为宰相的最佳机会。
但是，在翰林院和最高层正式官僚之间虽然在阶级和文化见解上有明显的互相联系，但也有重要的差别。一位翰林学士只对皇帝一人负责，而宰相则公开地互相负责，也公开地对整个行政官僚阶层负责，因为他们经常得代表这个阶层的利益对抗皇帝的利益。对于任何要从翰林学士调为宰相，或从宰相转成翰林学士的人来说，在礼仪和处事方式等问题上都要遇到许多困难。在翰林学士向皇帝进言的时候可以很坦诚，甚至可以直言不讳，或者反之，他可以采取古代的儒家王者之师那种充满信心的态度和训戒的口吻畅所欲言，因为这种活动方式是秘密进行的。相反的，宰相在朝堂直言无隐就会冒逆龙鳞的危险，使皇帝公开受到压力，甚至使他处于遭受讥议的地位。
陆贽就是一位愿为翰林学士而不能、或不愿改变他的行为的一个例子。①作为宰相，他和在翰林院中长期工作时（779—791年）一样地自恃和严格。他对皇帝的目光短浅所作的规劝可能有理有据，但他进言的方式方法却不太策略。说到底，官僚眼中看到的皇帝的贪得无厌，对德宗来说却是无可非议的。这种使对方感到困扰的言论，就一位随和一些的宰相来说是可以避免的，但这时它却使德宗和陆贽的值得回忆的友谊化为乌有。陆贽不肯改变他的习性，结果弄丢了官，并且随之带来了给官僚政制的权势真正蒙上阴影的时期。
但是，陆贽的最不适于担任宰相的方面恰恰表现在他与皇帝的关系上。他流传至今的文集中包含许多奏疏，它们虽然常常是长篇大论，立论纷繁，却都是讨论他当时的基本问题的，又以议论的功力和警辟见长。其中最著名的是794年就财政问题上奏的关于两税法现状的六条长疏。②陆贽在理论上是反对这个税法的，认为它不是以健全的重农原则为基础，但尽管如此，他也不想入非非地要求把它统统加以厘革。反之，他认为它是一个既成事实，只要求加以改进，因此提了许多具体建议来消灭税收中的各种技术上的弊端。他更进一步地申论说，唐王朝当前经济困难的真正原因是8世纪80年代的战争时期和战争以后政治形势积弱，因此，不振兴政治就不可能改进现状。这当然是个很担风险的意见，因为它直接反映了德宗的行事。直率地提出问题而又注意在事势上有所克制，这二者的互相结合便是陆贽的特点。具有讽刺意义的是，虽然他生前在政治上没有完全取得成功，但他的许多建议在下一个世纪却被各种各样的人物采择施行，而且他的声誉也在往后的朝代中有增无已。
陆贽感到自己在朝中很受限制。我们现就下面一例进行讨论：在财政事务上他被迫承认792年的行政分工办法，虽然这样做会削弱中央政府的权力。后来不过几个月之后判度支的位置忽然出了缺，德宗没让陆贽的门人李巽接管这个差使。尽管陆贽提出强烈抗议，皇帝却任命了另一个人裴延龄（728—796年）来担任。裴延龄年岁较大，是一个更有经验的官吏；他也以非正式的、私人的方式做过皇帝的助手，但是他的身份是集贤院的成员，而不是翰林学士。他们两人背景不同，自然要引起对立，但是无论如何，任命裴延龄来判度支一事证明了是对陆贽行动自由的真正限制，因为他阻遏了陆贽所想做的一切事情。裴延龄一心一意为德宗聚敛钱财，或者在帐面上搞鬼，或者公然籍没平民百姓的钱财。他甚至敦促皇帝更广泛地利用单独的皇室内库。不用说，裴延龄在活着的时候就是一个很有争议的人物，最后在历史的案犯类目内占有了一个大骗子的席位。因此，陆贽是处于恶性循环之中：他被令人绝望的财政形势捆住了手脚，同时又因政治形势而被剥夺了他所需要的全权；裴延龄的起用妨碍了他应用已有的权力来卓有成效地工作，而这种权力现在又是他要取得财政和政治成功的关键。陆贽的学识渊博而有些冗长的建议未能引起一个急于求得钱财而又憎恶百官的皇帝的同情。到了最后，陆贽摊了牌，他在一份冗长和逐条开列的长篇控告中攻击了裴延龄。皇帝仍然愿意留用裴延龄为宰相，而在795年，陆贽被贬逐到南荒之地。他幸免于处死，但是对这样一位卓著勋劳的官员竟然考虑要处之以死，这件事本身就说明，德宗皇帝已对全体官员不抱任何幻想了。
德宗最后十年的统治（795—805年）
如上所述，在8世纪80年代的叛乱时期，德宗已发现，神策军在官僚的管理下已变得衰败。他的解决办法是在786年命窦文场和霍仙鸣来监管神策军的两支军队。10年以后，即在796年，他采取了一个决定性的步骤，命令他们统监这两支神策军，冠之以护军中尉称号。①这在实际上意味着，窦文场和霍仙鸣把宦官的权力扩及全部禁军的十支部队，因为神策军是禁军中势力最大的队伍。他们控制了这样机动和强大的部队，而又密迩京师，这就成了宦官在后来一百年中掌握实权的基础。
德宗和宦官的利益都在于不惜用一切手段确保神策军的忠诚。因此，神策军薪饷优厚，定期发给，所以它与许多远征军和边防军的苛刻服役条件形成了鲜明的对照；而且他们享有司法和财政上宽厚的豁免权，以致长安的富户争相贿赂宦官，使自己成为挂名的神策兵。因此，禁军的全部数目剧增至数以万计，其中只有很小一部分是合法的兵士。不久以后，士兵们在不值勤时的纪律变得松松垮垮，少数几支驻扎在远离京城而不受其诱惑的精锐部队则是例外。在8世纪的90年代，神策军经常抢掠平民的财产。在此同时，在皇室当差的宦官又用所谓宫市制度来坑骗商人。这些肇事者受到保护而不会遭受报复，甚至最臭名昭著的敲诈勒索者也无不如此。所以几百年来历史学家都用这些事件来证明晚唐宦官欺压人民，作恶多端。②有几位当时的官员在朝中抗议此事，但他们或遭囚系，或被放逐。
宦官掌兵的新作用当然增加了他们的政治影响。譬如有的事情相当普遍：朝廷都是从原来的神策军官中任命忠于它的方镇的节度使。节度使为了得到这些官职或延长其任期，他们必须向宦官送报酬；甚至如果他们手头无现款进行活动，他们可以给贿款计息。这些人被称为差帅。另外，这时用宦官而不是用文官来做监军，监察地方的文武大员。宦官现在实际上做了皇帝的政治耳目。795年当皇帝第一次给了一个宦官以一方关防时，他们的地位提高了。几十年来，监军制度在地方上招人厌恨，但是从这时起监军也令人生畏。德宗还用宦官作为信使。一个宦官信使通常在宣读诏敕之前能够在他的目的地索取礼物，这办法被称为宣索。甚至还有几件被严厉批评的事件，即宦官奉命全权去边远的南方执行军事绥靖或民政任务。令人感兴趣的是，高级宦官有时也想以家族形式延续他们个人的政治和经济影响，办法是把其他年轻的宦官抚为义子。这种做法日趋精巧，他可以包括娶妻，收养女，收显要的军人为子。公元791年朝廷正式批准了这种收养办法，可能是为了限定每个宦官只能收养一个儿子，而不是为了鼓励多收养，但是养子制度在那时已欲罢不能。这样形成的家族也在朝廷政事中起举足轻重的作用。积极进取的现代学者们已经整理出了二三十个宦官家族。①
尽管有此种种原由，整个唐代的官吏们仍然渐渐地被迫去学习怎样同可鄙的宦官阶级打交道。宦官不再是居于幕后的幽灵，而正在成为政治舞台上的正式演员。
那么，德宗在位的最后10年间，正式的职官中发生了什么事情呢？除了著名的制度史类书《通典》的编