到目前为止，清廷采用的是军事手段，现在，在一个安定是征服者将来的成功所系的地区，清廷转而采取社会、经济和政治方面的绥靖手段。清廷相信长江三角洲地区贮藏着大量稻米，可用以缓和北直隶因长期干旱引起的粮食短缺，首先采取步骤恢复大运河的航运，这条河实际上已有两年不用，像黄河大堤一样需要维修。出于象征的与行政的理由，清廷派出它自己的官员到各州县（大多数明朝官员已弃职而去），征收当地的赋税和保护税册。

    明朝的南京和南直隶，需要某种形式的政府。8月中旬，清廷废除明朝的行政体制，改南京为江宁；从此它仅是江南（原南直隶）的省城。①对南京的官僚机构因而进行了缩减与改组，勋臣和武将则被并入清军。多铎成功地完成了艰巨的征战后，清廷解除了他的职务，派他的侄子勒克德浑代镇江宁，命声名狼藉但非常能干的明降将洪承畴总督军务，掌管地方上的一切行政事宜。②

    人民更关心的是将在6月24日开始实行的38条法令。与头年在北方颁布的相仿，它们包括：大赦；废除明朝的一切苛捐杂税及其拖欠；严惩贪脏枉法的官吏；豁免赋税，特别是豁免顺从清统治的地区的赋税；审慎地起用真心归附的文武官员，并广为延请前朝其他勋臣、官员和有才干的知名人士；恢复商业；关心穷人和家庭团聚；归还被地方豪强霸占的财产，让人民安居乐业；重建官学和科举制度；以及其他收买人心的表示。对还不屈服的敌人，清廷提出种种劝诱：对投降的起义军宽大处理；对愿意投降的明朝抗清领袖，以同样的品级、头衔和俸禄任用；对向清当局自首的明朝诸王以礼相待，包括国家给予补助。

    其中一条与前此的清政策很不一样。这就是7月21日在江宁颁布的薙发令。所有不是僧道的成年男人都要采用满族发式——剃去头部前面的头发，梳一条长辫子——和改穿满族服装以显示他们对清的忠心。法令规定，各地从它到达之日起，10天内强制执行，违者处死，这条法令在北方曾被暂时取消，也许是因为它太伤中国人的民族感情。当多铎最初统制南京时曾明确表示，只有参加清军的中国武职人员才需要改变发式和服装。①在江南颁布并严厉推行这条法令，比任何其他因素更加激起人民的抗清情绪。

    在明朝的两座京城相继失陷后，江南的地方豪族和次要官员曾竭力压制各种不满与不法分子（主要是佃农、奴仆和秘密会党）的动乱，他们现在欢迎任何人来掌权，只要能恢复他们所习惯的社会秩序。因此，当汉族的清官吏最初出现时，在许多地方并未引起大的动荡，因为社会上的头面人物都采取等着瞧的态度。但是，当“留发不留头”的最后通牒到达各州县时