清朝财政是极端混乱的，以致中央各部以及各省政府几乎不受中央的控制。如果政府要提倡教育、发展武装和准备实行宪政，集中财政管理是必不可少的第一步。

    在义和团事件之后，财政改革的第一个企图是统一货币。在此期间，在中国流通的货币有传统的纹银（细丝银）、铜钱和各种外国铸造的银元。此外，1889年，张之洞在广东开办了一个铸币厂，用机器生产铜钱和银币，此举证明是有利可图的，因此很多省份开办了铸币厂，源源不断地铸出钱币。但是这些硬币并没有标准化。事实上，自从1850年以来，流通着各种各样的货币，它们之间并没有定出固定的兑换率。各省官办的、私营的银行和钱庄以及外国银行都在发行纸币，这样就使财政更加混乱了。这种货币的混乱状态当然阻碍了商业的发展。西方商人愈来愈坚持要求统一货币。事实上1902年中英续议通商行船条约以及1903年中美通商行船续订条约和中日通商行船续约都要求清政府统一货币。此外，由于1901年下半年之后世界银价激剧下降，进口贸易对于采用银本位制的中国来说变得非常不利。而且在甲午战争之后，中国还遭到必须以黄金偿付外国债款和赔款的损失。①因此不仅在西方人之中，而且在中国人之中也有人提出建议，要求采取金本位制和试图使货币标准化。

    清政府也认为这是当务之急，于是就专门设立了财政处。②这时币制改革与外国的利益是如此密切相关，以至没有它们的合作就难以进行。因此，清政府与还在实行银本位制的墨西哥政府一起要求美国在友好的条件下合作，以便在采用金本位制国家和银本位制国家的货币之间建立稳定的关系。结果，在1903年成立了国际汇兑处，次年美国专家精琦到中国来调查货币情况。精琦向中国政府提出以下一个方案：（1）中国应该立即采取金本位制，但金货币不应在国内流通，只作货币的储备和支付外国之用；（2）在国内，银币应用作标准货币；（3）金与银之间的兑换率应是1比32；（4）为了监督新币制的采用，应雇佣外国人。①

    德国和法国同意这个建议，但英国和俄国反对它。在中国内部有赞成和反对的意见，但由于张之洞的强烈反对，这个建议被搁置起来了。张之洞反对的理由如下：（1）不应该允许外国人干预中国的财政或货币问题；（2）由于中国通常是使用铜钱，所以采用银本位制就够了，采用金本位制则太过分了；（3）金和银之间的实际兑换率是1比40；把它折成1比32将是欺骗百姓，在铸造中将会获得高达百分之二十的利润，而且将使一种不足值的货币流通；（4）世界银价下跌，虽不利于中国偿付赔款和外债，但有利于促进出口而限制进口。当清帝国的主要目标是富国强兵时，银价下跌对它并不是一个问题。

    精琦的意见遭到驳回，政府的意见是决定暂时维持银本位制，虽然金本位制也可能在将来实行。但是关于标准硬币的问题仍有争执：究竟应该采用一两的银币还是采用约等于半美国银元的一元银币（相当于0.72两库平银）。张之洞主张铸造一两的银币，其理由是纳税以两为基础，而银元又不能与外国银元竞争。袁世凯表示同意。因此在1905年，政府决定暂时以银两作为标准硬币，并在天津开设造币总厂和四个分厂，以便专门铸造一两重银币，同时禁止其他造币厂铸造银币。但实际上关于采用银两或银元的争论仍未停止。主张使用银两的人主要是张之洞和袁世凯等各省督抚；使用银元的支持者是户部（后来改为度支部）的一些官员以及中外商人。由于张之洞和袁世凯直到1908年仍有强烈的影响，1908年政府再次决定以银本位制统一货币制度。但是在1909年由于袁世凯丢官和张之洞死亡，支持银元的人们的力量顿时变得强大了。最后在1910年决定取消银两制，而以银元为标准硬币，只限造币总厂和它设在汉口、广州、云南及成都的分厂铸造。

    可惜的是，这并不意味着以前发行的银通货停止使用，而仅仅是在旧体系上增加了新的银元；这样只会加剧货币的混乱，并使这种状况一直持续到清王朝结束。

    另外，还有省的铸币厂在铸造铜钱。铸造铜钱是为了增加经费，所以它们的质量日趋低劣，从而引起了通货膨胀。由于铜钱与百姓的日常生活密切相关，这就使他们遭受极大的苦难。有鉴于此，当1905年在天津开设造币总厂时，政府开始只铸造铜钱，因为当时的急务被认为是要控制住铜钱，或者甚至是在铜本位基础上统一货币。但是政府没有足够的资金吸收各省铸造的铜币。它就命令各省不要再铸造铜币，并关闭那些还没有开始经营的铸币厂。由于督抚们不愿遵奉这条命令，滥铸之风仍然存在。①

    另一个引起混乱的原因就是纸币。接近清朝末期，督抚们和某些商人开设官、私银行，而且它们和钱庄都不受限制地发行纸币，这也引起了通货膨胀和使百姓遭殃。1905年，清政府开设了户部银行，