1830年，后来被擢升为南京总督，在这个总督任上任职九年之久。琦善虽然短期降过级，但仍保持重要的省级职位，一直到他1841年与英国人打交道被贬黜时为止。改革者也有在漕运总署内任过职的，如1830—1832年有吴邦庆，1834年有朱为弼，1837年有周天爵。②事实上，1831年正是在陶澍领导下，在两淮地区对盐务进行了第一次、也是唯一重要的一次改革。③

    监督这些改革的道光帝被迫从朝廷的高度来考察行政上的问题，因为朝廷仍然是水路航运和官僚行政的庇护制网络结构的最高机构。他看来是一位谨慎小心的，甚至是胆小的统治者，宁可与几个心腹顾问进行密议，而不愿接受实际的批评或警告。只要反对海运的人向他进言海运可能毁弃祖宗成法，而且可能使运河数万雇员有解雇的危险时，他并不是一位可以指望进行漕运改革的君主。

    另一方面，盐务则是另一个样子。虽然盐的私运和非法贩卖本身是一件有决定意义的既得利益事业，但私盐贩子和运河工人 还是有着重大的区别。第一，运河工人被雇于一个合法的官方机构；私盐贩子则是在国家盐税之外活动并且干着反盐税的勾当的。第二，运河体系是以北京为中心而且与正规官制相平行的等级制行政组织的一个组成部分。反之，私盐贩子常象海盗那样，沿着海岸和南方内地航道，在地方网络结构中活动，最多也只是在地区网络结构中活动。从漕运中的榨取所得是在上层官僚中分享其利，私盐贩子则是私商和投机商，他们侵夺的是正常盐务行政中的官员和商人的收入。

    除此之外，朝廷里还有一个有权势的集团想从取消盐务的走私来获利，同时他们又能够限制盐务改革的范围。这个集团就是内务府。①这个组织的大部分收入都来自盐政，后者在传统上又被内务府的任命官员所把持。内务府在盐务争论中的作用和在其他争论中一样，也没有留下多少文献记载，但人们已经知道，自从十八世纪初年以来，内务府的财政收入在中国政府的总税收中的比重一直在增加。②

    自然，盐务改革的建议也会危及乡村的稳定，因为这些建议会把据认为是人数最多和最难驾驭的无业游民和无地捣乱分子弄得无所事事。③但是，关键的问题不是怕疏远了乡村的居民；它倒不如说是为了安抚宫廷官员们的利益。可是，我们对这些利益集团的组成、性质和重要性的了解还很有限，必须等待进一步的研究。

    漕运危机是这个世纪最初几十年公共职能普遍崩溃的一个方面。它的根源部分地在于官僚的玩忽职守。在漕运方面，除了玩忽职守之外还加上了复杂的运河体系——它的中段与河道总督辖 区相交——的自然困难条件。这种自然困难来自严重的土壤侵蚀和华北平原定期泛滥所引起的泥沙。到十八世纪末期，黄河的河床提高到了危险的高度，威胁着堤岸，并引起观察家们预言它可能改道；结果黄河果然在1853年发生了改道。但是，漕船为了到达北京必须在淮安附近之点穿过黄河。在这个危险汇合处的西边有一系列吞吐湖，它们用来容纳黄河的溢水，并且在运河不通的时候提高运河的水位，这个政策被称为“借黄济运”。多年的淤塞改变了运河系统的蓄水状况，致使黄河渡口的积沙和整个运河体系的升高了的河床本身使这个系统没法调节水位，否则势必诱发洪水灾害。淮安的洪水不仅威胁北京的粮食供应，也威胁到盐税的收入，因为受害地区包括两淮的许多盐厂和晒盐设备。

    河道总督的粗疏大意、愚蠢的经济措施和玩忽职守，是1780年以后一些官吏奏折中相当注意的事情，但腐化继续在十九世纪初期危害这个机构。根据许多记载看来，河道总督当局的目的不是在防止洪水，而是细心地在财政收支上下功夫，即要使洪水定期地每隔一段时间发一次，以证明资财源源流入河道总督当局是正当的。传说南部河道总督当局三天一巡的宴饮和无休歇的戏剧演出表明，每年拨给它的六百万两银子，只有十分之一是作了正经用途。例如1808到1810年，政府据认为曾用了八百万两来疏浚河口；但在后来的两年中水灾却比以前严重了好几倍。①

    非官方记述则认为这种腐化的根子是在十八世纪末期，那时河道总督是按照和珅时代的庇护制网络结构组成的。那时进入河道总督机构的人必须给和珅的私人腰包塞钱，以换取他继续给予的恩宠和庇护。和珅死后，这种钱再也没有送到北京过。在道光 时代，治黄工程与运河一样，都变成了失业官僚的避难所。据说，拿了一位在朝官员的信件去河工任所的新翰林可以指望得到一万两银子的年俸和其他的好处；如果他是个“举人”功名，仍然可以得到这个数目的十分之一。①

    ① 关于漕米制度的组织，见星斌夫：《大运河：中国的漕运》，第165—179页。又见欣顿：《清代的漕运制度》，载《远东季刊》，卷11第3期（1952年5月），第339—354页；以及山口迪子：《清代的漕运和船商》，载《东洋史研究》，卷17第2期（1958年9月），第56—59页。 ② 关于浮费问题，见星斌夫：《大运河：中国的漕运》，第185—188、223—224页。关于无地世袭船户的问题，见孙玉庭1817年奏折，载贺长龄：《皇朝经世文编》，卷46第11页。 ③ 星斌夫：《大运河：中国的漕运》，第178页。 ① 孟森：《清代史》，第334页；山口迪子：《清代的漕运和船商》，第59页。 ② 星斌夫：《大运河：中国的漕运》，第223—224页；席裕福编：《皇朝政典类纂》，卷49第3页。 ③ 星斌夫：《大运河：中国的漕运》，第164页；席裕福编：《皇朝政典类纂》，卷48第4—5页。 ④ 关于漕运机构强加给地方政府的负担，参见欣顿：《清代的漕运制度》，第349、351页；又见星斌夫：《大运河：中国的漕运》，第165、190—191页。 ① 星斌夫：《清末河运向海运的转移》，载《东洋史论丛：和田清博士古稀纪念会编》，第8O9—810页。又见孟森：《清代史》，第338页。 ① 包括英和建议在内的许多开海路的建议，可见之于贺长龄的《经世文编》，第48卷。又见孟森的《清代史》，第338—339页；星斌夫：《清末河运向海运的转移》，载同上注809—810页。 ② 张哲郎：《清代的漕运》，第56—57页。 ③ 山口迪子：《清代的漕运和船商》，载《东洋史研究》，卷17第2期第59、70页（注14）。 ④ 梅茨格：《1740—1840的两淮盐务专卖》，载威尔莫特编：《中国社会的经济组织》，第32—33页。 ⑤ 贺长龄：《皇朝经世文编》，卷48第22页。 ① 关于这次危机的记述，见格罗斯的未发表的论文《贺长龄与1825年关于皇粮运输的辩论》，芝加哥大学历史系，1970年。详细情节可见于各有关官员的传记。见清史馆编：《清史列传》，卷34第9—13页；卷35第51—54页。又见星斌夫：《大运河：中国的漕运》，第179页；张哲郎：《清代的漕运》，第55—60页。 ② 孟森：《清代史》，第339页。 ③ 星斌夫：《清末河运向海运的转移》，载《东洋史论丛：和田博士清古稀纪念会编》，第181—182页。 ① 欣顿：《经由运河的漕运》，载《中国论文集》第4期（1950年4月），第33—37页。 ② 清史编纂委员会编：《清史》，卷193第2946—2948页。 ③ 梅茨格：《陶澍对淮北盐务专卖的改革》，载《中国论文集》，第16期（1962年12月），第1—39页。陶澍作为粮盐二政的改革者所起的作用，曾在魏源的一篇墓志铭中受到热烈的赞扬，见魏源的文集《古微堂外集》（1878年版），卷4第13—15页。 ① 梅茨格：《两淮盐务专卖》，第42页。 ② 英文著作中关于内务府的最详细的研究是托伯特的《对清代内务府组织及其主要职能的研究》（芝加哥大学博士论文，1973年）。特别是见第148—149、195—200页。关于内务府在盐政方面的作用，见第115—118页。 ③ 关于走私盐，见佐伯富：《清代盐政的研究》，第157—178页。 ① 胡昌度：《清代的河政》，载《远东季刊》，卷14第4期（1955年4月），第505—513页。又见孟森：《清代史》第330页；萧一山：《清代通史》，卷2第890—892页；昭梿：《啸亭杂录》，卷7第29—30页；席裕福编：《皇朝政典类纂》，卷45第7—9页。 ① 这样的记述见于李岳瑞：《春冰室野乘》，第56—58页；此件也重印在其他非官方材料中。见裘匡庐：《清代轶闻》，卷7第54—56页；以及见于欧阳绍熙编：《清谭》，卷5第11—12页。